CHỦ THỂ
CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
Bài
4
CƠ
QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
_______________________________________________________________________________________________
I. KHÁI NIỆM VÀ ÐẶC ÐIỂM CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được
tạo thành bởi các cơ quan nhà nước. Bộ máy nhà nước Việt nam
gồm bốn hệ thống cơ quan
chính: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan toà án và cơ
quan kiểm sát. Theo Hiến pháp 1992, bộ máy nhà nước được phác
thảo như sau:
Thông
qua bản phác thảo, luật Việt nam đặt vai trò của cơ quan lập
pháp rất lớn, không chỉ thiết lập ra các hệ thống cơ quan khác
mà còn là cơ quan chỉ đạo, giám sát chung. Tuy nhiên, cơ quan
chấp hành của Quốc hội là Chính phủ (cơ quan đứng đầu hệ
thống cơ quan hành pháp), cũng có vai trò rất quan trọng trong
việc quản lý nhà nước và thực thi các văn bản mà Quốc hội
ban hành. Hệ thống cơ quan đứng đầu là Chính phủ, thực hiện
chức năng hành pháp là cơ quan hành chính nhà nước.
Tóm
lại, cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan trong bộ máy
nhà nước được thành lập theo hiến pháp và pháp luật, để
thực hiện quyền lực nhà nước, có chức năng quản lý hành chính
nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.
a.
Ðặc điểm chung
Cơ
quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, là một
bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước. Do vậy, cơ quan hành chính
nhà nước cũng mang đầy đủ các đặc điểm chung của các cơ
quan nhà nước . Cụ thể là:
1.
Cơ
quan hành chính nhà nước hoạt động mang tính quyền lực nhà nước,
được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân
chủ. Tính quyền lực nhà nước thể hiện ở chổ:
+
Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của bộ máy nhà nước;
+
Cơ quan hành chính nhà nước nhân danh nhà nước để hoạt động.
2.
Mỗi
cơ quan hành chính nhà nước đều có một thẩm quyền nhất định,
thẩm quyền
này do pháp luật quy định, đó là tổng thể những quyền và nghĩa
vụ cụ thể mang tính quyền lực, được nhà nước trao cho để
thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình, cụ thể:
+
Các cơ quan nhà nước tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp
luật và để thực hiện pháp luật;
+
Trong quá trình hoạt động có quyền ban hành các quyết định hành
chính thể hiện dưới hình thức là các văn bản pháp quy và các
văn bản cá biệt;
+
Ðược thành lập theo quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh
hoặc theo quyết định của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên;
+
Ðược đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực
nhà nước cùng cấp và báo cáo hoạt động trước cơ quan quyền
lực nhà nước cùng cấp;
+
Có tính độc lập và sáng tạo trong tác nghiệp điều hành nhưng
theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc quyền lực phục tùng.
3.
Về
mặt thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được quyền
đơn phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính và văn
bản đó có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng có
liên quan; cơ quan hành chính nhà nước có quyền áp dụng các
biện pháp cưỡng chế đối với các đối tượng
chịu sự tác động, quản lý của cơ quan hành chính nhà nước.
b.
Ðặc điểm đặc thù
1.
Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý hành chính
nhà nước, thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trên
mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong khi đó các cơ quan nhà
nước khác chỉ tham gia vào hoạt động quản lý trong phạm vi, lĩnh
vực nhất định.
2.
Cơ quan hành chính nhà nước nói chung là cơ quan chấp hành,
điều hành của cơ quan quyền lực nhà nước:
+
Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn
trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành. Ðiều đó có nghĩa
là cơ quan hành chính nhà nước chỉ tiến hành các hoạt động để
chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan
quyền lực nhà nước trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều
hành của nhà nước.
+
Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp hoặc gián tiếp
phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo,
giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước cấp tương
ứng và chịu trách nhiệm báo cáo trước cơ quan đó.
+
Các cơ quan hành chính nhà nước có quyền thành lập ra các cơ
quan chuyên môn để giúp cho cơ quan hành chính nhà nước hoàn thành
nhiệm vụ.
3.
Cơ
quan hành chính nhà nước là hệ thống cơ quan có mối liên hệ
chặt và có đối tượng quản lý
rộng lớn.
+
Ðó là hệ thống các đơn vị cơ sở như công ty, tổng công ty,
nhà máy, xí nghiệp thuộc lĩnh vực kinh tế; trong lĩnh vực giáo
dục có trường học; trong lĩnh vực y tế có bệnh viện...
+
Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên,
liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối đưa đường
lối, chính sách pháp luật vào cuộc sống.
+
Tất cả các cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt
chẽ với nhau, đó là mối quan hệ trực thuộc trên-dưới, trực
thuộc ngang-dọc, quan hệ chéo...tạo thành một hệ thống thống
nhất mà trung tâm chỉ đạo là Chính phủ.
4.
Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý nhà nước
dưới hai hình thức là ban hành các
văn bản quy phạm và văn bản cá biệt trên cơ sở hiến pháp,
luật, pháp lệnh và các văn bản của các cơ quan hành chính nhà
nước cấp trên nhằm chấp hành, thực hiện các văn bản đó.
Mặt khác trực tiếp chỉ đạo, điều hành, kiểm tra...hoạt động
của các cơ quan hành chính nhà nước dưới quyền và các đơn
vị cơ sở trực thuộc của mình.
5.
Cơ
quan hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản, quan trọng nhất
của Luật hành chính.
Tóm
lại, cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của
bộ máy nhà nước, trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước một
cách trực tiếp hoặc gián tiếp, trong phạm vi thẩm quyền của mình
thưc hiện hoạt động chấp hành - điều hành và tham gia chính
yếu vào hoạt động quản lý
nhà nước.
II.
PHÂN LOẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Việc
phân loại các cơ quan hành chính nhà nước được tiến hành dựa
trên những căn cứ, những tiêu chuẩn khác nhau. Có thể căn cứ vào
những quy định của pháp luật, trình tự thành lập, địa giới
hoạt động, nguyên tắc tổ chức và quản lý công việc...Tùy
thuộc vào từng loại căn cứ mà ta có các loại cơ quan hành chính
nhà nước sau:
1. Theo căn cứ pháp lý để thành lập: cơ
quan hành chính nhà nước được phân thành hai loại: |
* Loại
1: Các cơ quan hiến định: là loại cơ quan hành chính nhà nước
+
Do Hiến pháp quy định việc thành lập.
+
Ðược thành lập trên cơ sở các đạo luật và văn bản dưới
luật.
Ðây
là các cơ quan hành chính nhà nước mà việc tổ chức, hoạt động
của cơ quan này do hiến pháp quy định bao gồm các cơ quan: Chính
phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp. Ðây là những cơ
quan hành chính nhà nước quan trọng nhất, có vị trí ổn định,
tồn tại lâu dài.
* Loại
2: Các cơ quan luật định: là cơ quan hành chính nhà nước do
luật, các văn
bản dưới luật quy định việc thành lập.
+
Ðây là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn
kể cả ở trung ương và địa phương. Bao gồm các tổng cục, các
cục, sở, phòng, ban... các cơ
quan này là cơ quan chuyên môn của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền chung.
+
Ðược thành lập trên cơ sở Hiến pháp, nhưng có tính năng động
hơn, phù hợp với những thay đổi của hoạt động quản lý nhà
nước.
Cơ
quan hành chính nhà nước được phân làm cơ quan hành chính nhà nước
ở trung ương và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
-
Cơ
quan hành chính nhà nước ở trung ương: bao gồm Chính phủ, các
Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
Các
cơ quan này hoạt động trên phạm vi toàn quốc, văn bản pháp
luật do các cơ quan này ban hành có hiệu lực trên phạm vi cả nước
và có tính bắt buộc thi hành đối với mọi cơ quan hành chính nhà
nước cấp dưới, với các tổ chức xã hội và mọi công dân.
-
Cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương: bao gồm UBND các cấp
(tỉnh, huyện, xã), các sở, phòng, ban. Ðây là các cơ quan hành chính
nhà nước được thành lập và hoạt động trên một phạm vi lãnh
thổ nhất định, các văn bản pháp luật do các cơ quan này ban hành
có hiệu lực trong một phạm vi lãnh thổ nhất định.
Tuy
có sự phân chia thành cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhưng các cơ quan hành
chính nhà nước này luôn tạo thành một thể thống nhất, quan
hệ chặt chẽ với nhau trên nguyên tắc tập trung dân chủ.
Tuy
vậy, ở mỗi cấp cơ quan hành chính nhà nước, các tên gọi của
những đơn vị hành chính tương đương không giống nhau. Ðiều này,
một mặt nói lên rằng, tuy cùng cấp nhưng các cơ quan này có
những chức năng tương đồng, nhưng cũng có những chức năng riêng
biệt, đặc thù. Bởi vậy, có sự khác nhau giữa các loại cơ
quan hành chính nhà nước ở cùng một cấp (ví dụ: thành phố
trực thuộc trung ương có một số chức năng không giống tỉnh).
Căn
cứ vào phạm vi thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được
phân chia thành: Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và
cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn.
-
Cơ
quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung: là cơ quan hành chính
nhà
nước có thẩm quyền giải quyết mọi vấn đề trong các lĩnh
vực khác nhau của đời sống xã hội, đối với các đối tượng
khác nhau như cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, công dân. Các cơ
quan loại này gồm có Chính phủ và UBND các cấp.
-
Cơ
quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn: là các cơ
quan quản lý
theo ngành hay theo chức năng, hoạt động trong một ngành hay một lĩnh
vực nhất định và là cơ quan giúp việc cho cơ quan hành chính nhà
nước có thẩm quyền chung.
+
ở trung ương có các cơ quan sau: các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ;
+
ở địa phương có các cơ quan : các Cục, Sở, Phòng, Ban.
-
Các
cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn được chia
làm hai loại:
+
Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn chuyên
ngành: thẩm quyền của các cơ quan này được giới hạn
trong một ngành hay một vài ngành có liên quan.
Ví
dụ: Bộ Công an, Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn.
+
Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn tổng hợp:
Là các cơ quan nhà nước có chức năng quản lý chuyên môn tổng
hợp.
Ví
dụ: Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Lao động- thương binh và xã
hội.
Các
cấp chính
quyền |
Cơ
quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung |
Cơ
quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn |
Cấp
Trung ương |
Chính
phủ |
Bộ |
Cấp
Tỉnh |
UBND
Tỉnh |
Sở |
Cấp
Huyện |
UBND
Huyện |
Phòng |
Cấp
Xã |
UBND
Xã |
Ban |
Nếu
căn cứ vào nguyên tắc tổ chức và giải quyết công việc thì cơ
quan hành chính nhà nước chia thành hai loại sau: (Ðiều 112, 114,
115 và 124 Hiến pháp 1992)
-
Các
cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo:
Các cơ quan này thường giải quyết những công việc và quy định
những vấn đề quan trọng có liên quan đến nhiều lĩnh vực nên
cần có sự bàn bạc, đóng góp của nhiều thành viên. Ðây là các
cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung bao gồm Chính
phủ và UBND các cấp.
Trên
cơ sở Hiến định (Ðiều 115 và 124 Hiến pháp 1992), những vấn
đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ, hoặc UBND phải
được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Như
vậy, người đứng đầu các cơ quan này (TTCP, Chủ tịch UBND) có
thẩm quyền giải quyết một số vấn đề thuộc thẩm quyền
của Chính phủ hoặc UBND tương ứng.
-
Các
cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc lãnh đạo một người:
là các cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc chế độ
thủ trưởng một người, đứng đầu mỗi cơ quan đó là thủ trưởng
cơ quan như bộ trưởng, giám đốc các sở, phòng, ban. Họ là
những người thay mặt cơ quan ra những quyết định nhằm thực
hiện những nhiệm vụ, công việc và chịu trách nhiệm trước pháp
luật.
Các
cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng chủ yếu là những
cơ quan đòi hỏi phải giải quyết công việc mang tính tác nghiệp
cao. Quyết định của thủ trưởng là quyết định của cơ quan
mang tính đại diện, nhưng chế độ trách nhiệm là trách nhiệm cá
nhân.
Những
người là cấp phó thủ trưởng, người đứng đầu các bộ
phận cơ quan chỉ là người giúp thủ trưởng cơ quan, thực hiện
nhiệm vụ theo sự phân công, phân cấp của thủ trưởng cơ quan.
Tuy vậy, quyết định của thủ trưởng cơ quan là quyết định
cao nhất.
Sự
hình thành và phát triển của các cơ quan hành chính nhà nước
phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Trong đó, quan trọng nhất là đặc
điểm tổ chức quyền lực nhà nước, đặc điểm phát triển
kinh tế xã hội, văn hoá, địa lý, dân cư, khoa học kỹ thuật. Hơn
nữa, trong từng chế độ, trong mỗi giai đoạn lịch sử, yêu
cầu của quản lý nhà nước cũng khác nhau.
Các
cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ, qua lại
với nhau tạo thành một hệ thống thống nhất, toàn vẹn. Mỗi cơ
quan hành chính là một khâu không thể thiếu được trong chuỗi
mắc xích của bộ máy. Tính thống nhất ấy thể hiện:
-
Tính thống nhất ở sự bền chặt liên tục, thường xuyên hơn
bất kỳ hệ thống cơ quan nào trong bộ máy nhà nước.
-
Do tính chất thống nhất về chức năng nghiệp vụ: quản lý nhà
nước- chấp hành và điều hành.
-
Chính phủ là cơ quan trung tâm, chỉ đạo, điều khiển chung đối
với các cơ quan hành chính nhà nước.
Theo
Hiến pháp 1992, hệ thống hành chính nhà nước gồm có:
+
Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương.
+
Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
+
Các đơn vị cơ sở trực thuộc bộ máy hành chính nhà nước
hợp thành.
a.
Chính phủ, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất
¨
Vị
trí pháp lý của Chính phủ trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà
nước
1.
Chính
phủ là một thiết chế chính trị nắm quyền hành pháp, theo nguyên
tắc thống
nhất quyền lực nhà nước có sự phân công, phân cấp rành mạch
giữa ba quyền: lập, hành và tư pháp, Chính phủ có chức năng
cụ thể là:
+
Có quyền lập qui để thực hiện các luật do cơ quan lập pháp định
ra;
+
Quản lý công việc hàng ngày của nhà nước;
+
Quyền tổ chức bộ máy hành chính và quản lý bộ máy đó;
+
Trong phạm vi luật định, có quyền tham gia vào các dự luật, hỗ
trợ Quốc hội trong hoạt động lập pháp.
2.
Là
cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã
hội Chủ nghĩa
Việt Nam, Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các
nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội, quốc phòng, an
ninh và đối ngoại của nhà nước, đảm bảo hiệu lực của bộ
máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Là cơ quan điều hành
cao nhất, Chính phủ chỉ đạo tập trung, thống nhất các Bộ, cơ
quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cấp chính quyền địa
phương. Chính phủ có toàn quyền quyết định các vấn đề có liên
quan đến hoạt động quản lý nhà nước trên phạm vi toàn quốc,
trừ các công việc của Quốc hội và UBTV Quốc hội. (Ðiều 112
Hiến pháp 1992 và Chương II, Luật tổ chức Chính phủ công bố ngày
10/02/1992)
3.
Là
cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ và các thành viên
của Chính phủ
chịu sự giám sát của Quốc hội, chịu trách nhiệm trước Quốc
hội và báo cáo với Quốc hội. Chính phủ phải trả lời chất
vấn của đại biểu Quốc hội khi Quốc hội hoặc đại biểu
Quốc hội có yêu cầu.
4.
Trách
nhiệm của Chính phủ và các cơ quan thành viên: Chính phủ do
Quốc hội
lập ra trong kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Quốc hội. Quốc
hội bầu TTCP theo đề nghị của Chủ tịch nước, giao cho TTCP đề
nghị danh sách các Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ
để Quốc hội phê chuẩn. Ðiều này xác định ba yếu tố:
+
Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội;
+
Vai trò cá nhân của TTCP trong việc lãnh đạo toàn bộ công việc
của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Lãnh đạo
toàn bộ hoạt động của Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, có
quyền ra quyết định, chỉ thị, xác định vai trò, trách nhiệm
của các thành viên khác trong Chính phủ; xác định trách nhiệm cá
nhân của những thành viên này.
+
Trách nhiệm cá nhân Bộ trưởng về lĩnh vực mình phụ trách.
¨
Thẩm
quyền của Chính phủ
-
Quyền sáng kiến lập pháp: Trên cơ sở đường lối chính sách pháp
luật của Ðảng và nhà nước, Chính phủ dự thảo:
+
Các văn bản luật trình Quốc hội;
+
Các văn bản pháp lệnh trình UBTV Quốc hội;
+
Các dự án kế hoạch nhà nước và ngân sách nhà nước;
+
Các chính sách lớn về đối nội và đối ngoại của nhà nước.
-
Quyền lập quy: tức là ban hành những văn bản quản lý dưới
luật có tính chất qui phạm pháp luật nhằm:
+
Ðưa ra các chủ trương, biện pháp để thực hiện chính sách, pháp
luật;
+
Bảo vệ lợi ích nhà nước;
+
Bảo đảm trật tự xã hội;
+
Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân;
Chính
phủ có thẩm quyền ban hành nghị quyết, nghị định. TTCP có
thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị. Trong đó, nghị định
của Chính phủ bao giờ cũng là văn bản pháp quy.
-
Quyền quản lý và điều hành toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước
trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội theo đúng đường
lối, chủ trương chính sách của Ðảng, văn bản luật của Quốc
hội, UBTV Quốc hội và hệ thống văn bản lập quy của Chính
phủ.
-
Quyền xây dựng và lãnh đạo toàn bộ hệ thống tổ chức, các cơ
quan quản lý nhà nước từ trung ương tới địa phương, từ cơ
quan HCNN có thẩm quyền chung đến cơ quan HCNN có thẩm quyền chuyên
môn.
-
Quyền tổ chức những đơn vị sản xuất, kinh doanh theo những hình
thức thích hợp, lãnh đạo các đơn vị ấy kinh doanh theo đúng
kế hoạch, đúng cơ chế, đúng pháp luật.
¨
Cơ
cấu tổ chức Chính phủ
-
Về
cơ cấu tổ chức: Chính phủ gồm có Thủ tướng Chính phủ, các
Phó thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và các thành viên khác.
Theo quy định của pháp luật thì Thủ tướng Chính phủ bắt
buộc phải là đại biểu Quốc hội.
+
Nhiệm kỳ của Chính phủ theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Khi Quốc
hội hết nhiệm kỳ, Chính phủ tiếp tục hoạt động đến khi
Quốc hội khóa mới thành lập Chính phủ mới.
+
Bộ và các cơ quan ngang bộ do Quốc hội thành lập theo đề nghị
của TTCP.
-
Chính phủ hoạt động bằng 3 hình thức căn bản. Hiệu
lực của hoạt động Chính phủ là kết quả tổng hợp của cả
3 hình thức, hoạt động sau đây:
+ Hoạt động của tập thể Chính phủ: phiên họp Chính
phủ
+
Sự chỉ đạo điều hành của TTCP và các phó Thủ tướng (theo
sự phân công của TTCP).
+
Sự hoạt động của các Bộ trưởng với tư cách là thành viên
tham gia vào hoạt động Chính phủ, đồng thời cũng là người đứng
đầu một Bộ hay cơ quan ngang Bộ.
-
Chính phủ chỉ hoạt động dưới hai danh nghĩa: tập thể Chính
phủ, hoặc cá nhân TTCP. Không có danh nghĩa thường vụ hay thường
trực Chính phủ bởi vì theo Luật tổ chức Chính phủ hiện hành,
không có cơ quan thường trực Chính phủ.
-
Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể,
những vấn đề quan trọng của Chính phủ phải được thảo
luận và quyết định theo đa số (Ðiều 19 Luật tổ chức Chính
phủ)
-
Các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận phải là vấn đề
trọng yếu nhất có ý nghĩa quốc gia, có tầm chiến lược, kinh
tế, khoa học kỹ thuật chung cho cả nước, cho các ngành và các
địa phương trọng yếu cụ thể.
¨
Nhiệm
vụ và quyền hạn của TTCP
Thủ
tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo công
tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, thủ trưởng cơ
quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp. Thẩm quyền của
TTCP được qui định trong điều 114, Hiến pháp 1992 và Ðiều 20,
Luật tổ chức Chính phủ.
Thủ
tướng Chính phủ chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành
viên khác của Chính phủ. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, TTCP
ban hành văn bản quyết định và chỉ thị.
Ðể
đảm bảo vai trò chỉ đạo của TTCP, đồng thời phát huy khả năng
sáng tạo chủ động của các phó TTCP và các Bộ trưởng, cần
phải:
+
Phó Thủ tướng được phân công phụ trách khối hay lĩnh vực
hoặc giúp Thủ tướng chỉ đạo việc phối hợp các công việc
giữa các Bộ trưởng phải bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất
của TTCP.
+
Trong phạm vi quyền hạn được qui định và được giao, các phó
TTCP và các Bộ trưởng phải chủ động trong hoạt động của mình.
Tuy vậy, vẫn phải đảm bảo việc phối hợp và điều hoà chung
trong Chính phủ, bởi vì quyết định của tập thể Chính phủ là
quyết định cao nhất của cơ quan hành pháp nước CHXHCN Việt nam.
b.
Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ
¨
Bộ,
cơ quan ngang Bộ (gọi tắt là cơ quan cấp Bộ) là cơ quan quản lý
nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương; là cơ quan chuyên
môn
được tổ chức theo chế độ thủ trưởng một người, đứng đầu
là các Bộ trưởng hay Chủ nhiệm ủy ban. Các cơ quan cấp Bộ
thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành (quản lý
chức năng, quản lý liên ngành) hay đối với lĩnh vực (quản lý
tổng hợp) trên phạm vi toàn quốc (Ðiều 2 Luật tổ chức Chính
phủ). Cụ thể như sau:
-
Bộ quản lý theo lĩnh vực là cơ quan quản lý nhà nước ở
Trung ương của Chính
phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo từng lĩnh vực
lớn, ví dụ như: kế hoạch, tài chính, khoa học, công nghệ, lao
động, giá cả, nội vụ, ngoại giao, tổ chức và công vụ. Các lĩnh
vực này liên quan đến hoạt động tất cả các Bộ, các cấp
quản lý nhà nước, tổ chức xã hội và công dân.
-
Bộ quản lý theo lĩnh vực có những nhiệm vụ:
+
Giúp Chính phủ nghiên cứu và xây dựng chiến lược kinh tế-xã
hội chung;
+
Xây dựng các dự án kế hoạch tổng hợp và cân đối liên ngành;
xây dựng các qui định chính sách, chế độ chung
+
Kiểm tra và bảo đảm sự chấp hành thống nhất pháp luật trong
hoạt động của các Bộ và các cấp về lĩnh vực mình quản lý;
+
Phục vụ và tạo điều kiện cho các Bộ quản lý ngành hoàn thành
nhiệm vụ.
-
Bộ quản lý ngành là cơ quan Nhà nước Trung ương của Chính
phủ, có trách
nhiệm quản lý những ngành kinh tế-kỹ thuật, văn hoá, xã hội,
ví dụ như: nông nghiệp, công nghiệp, giao thông vận tải, xây
dựng, thương mại, văn hoá thông tin, giáo dục, y tế. Bộ quản lý
ngành có thể tập hợp với nhau thành một hoặc một nhóm liên
quan rộng. Nó có trách nhiệm chỉ đạo toàn diện các cơ quan,
đơn vị hành chính sự nghiệp, kinh doanh do mình quản lý về mặt
nhà nước.
¨
Bộ
trưởng và các thành viên khác của Chính phủ là thủ trưởng cao
nhất của Bộ
hay cơ quan ngang Bộ.
-
Bộ trưởng, một mặt là thành viên của Chính phủ, tham gia
quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền chung của Chính
phủ; mặt khác là thủ
trưởng người đứng đầu Bộ thực hiện quyền hành pháp, tức
là người đứng đầu hệ thống hành chính Nhà nước đối với
ngành hay lĩnh vực, để quản lý ngành hay lĩnh vực được giao
trong phạm vi cả nước.
-
Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu sự lãnh
đạo của Thủ tướng Chính phủ, chịu trách nhiệm quản lý nhà
nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trên phạm vi cả nước,
bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong ngành, lĩnh vực; chịu trách
nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về lĩnh
vực, ngành mình phụ trách.
¨
Các
cơ quan thuộc Chính phủ là những cơ quan có chức năng gần ngang
Bộ như Tổng cục du lịch, Tổng cục hải quan, Tổng cục thống
kê... Thủ
trưởng các cơ quan này không phải là thành viên của Chính phủ,
họ có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ nhưng không có
quyền biểu quyết.
¨
Mối
quan hệ giữa ngành và Bộ:
-
Bộ là một phạm trù tổ chức nhà nước, là cơ quan Trung ương
quản lý nhà nước, hoạt động theo nguyên tắc tổ chức hành chính
nhà nước.
-
Ngành (ví dụ như ngành kinh tế-kỹ thuật) là một phạm trù kinh
tế, và các tổ chức liên hiệp ngành, hoạt động theo nguyên
tắc và phương thức kinh doanh.
-
Không nhất thiết khi có một ngành hình thành do chuyên môn hoá ngày
càng sâu thì phải có một Bộ chủ quản. Bởi vì trên thực tế,
do xu hướng ngày càng mở rộng quyền tự chủ kinh doanh cho xí
nghiệp, cho nên ngày càng xuất hiện nhiều ngành phân chia rất
hẹp. Ðiều đó, cần sự quản lý bao quát hơn của Bộ, chứ không
phải lúc nào cũng thành lập một Bộ riêng.
¨
Mối
quan hệ giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ
nếu có
mối liên hệ với nhau, phải có trách nhiệm tôn trọng quyền
quản lý của nhau, phối hợp thực hiện những nhiệm vụ của nhà
nước.
¨
Khái
niệm: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những cơ
quan hành
chính nhà nước thay mặt chính quyền ở địa phương.
¨
Phân
cấp: Các cơ quan HCNN ở địa phương được chia thành ba cấp
-
Cơ
quan hành chính nhà nước cấp tỉnh: tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương;
-
Cơ
quan hành chính nhà nước cấp huyện: huyện, quận, thị xã, thành
phố trực thuộc tỉnh;
-
Cơ
quan hành chính nhà nước cấp xã: xã, phường, thị trấn.
Trên
thực tế, ở các địa phương cơ sở đều có các ấp, hoạt động
gần giống như một cấp hành chính địa phương thứ tư. Tuy nhiên,
về mặt pháp lý, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
chỉ có 3 cấp tỉnh, huyện, xã.
¨
Lý
luận về các cơ quan nhà nước ở địa phương:
-
Các cơ quan nhà nước ở địa phương không phải là "cơ quan
của địa phương". Quyền lực nhà nước là tập trung thống
nhất. Ðây là những cơ quan thay mặt cho nhà nước ở địa phương
để thực hiện chức năng quản lý ở địa phương theo luật định.
-
Các cơ quan nhà nước ở địa phương được hình thành từ trong
quá trình lịch sử, gắn bó với các điều kiện địa lý, kinh
tế, văn hoá, xã hội, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước...Khác
với một số nhà nước khác trên thế giới, chỉ có hai cấp chính
quyền địa phương là tỉnh và huyện, bộ máy chính quyền địa
phương của nước ta được tổ chức theo 3 cấp. Lý luận sự
cần thiết về vai trò và chức năng của cấp xã đã được
chứng minh rõ ràng từ trong lịch sử lập pháp Việt nam: có
những chức năng của nhà nước chỉ thực hiện được ở cấp xã,
nên thực hiện ở cấp xã hoặc chỉ thực hiện có hiệu quả ở
cấp xã. Hương ước cấp xã là một ví dụ sinh động. Tương
tự như vậy, đối với cấp huyện và cấp tỉnh cũng sinh ra từ
sự đòi hỏi của quản lý và các điều kiện khác nêu trên. Vì
vậy, tất yếu cần có một nhận thức đúng hơn về chính quyền
địa phương. Chính quyền địa phương không chỉ là những cơ
quan thực hiện những chức năng mà cơ quan trung ương khi trung ương
không thể thực hiện được như một "cánh tay nối dài",
chúng còn có vai trò và sứ mệnh riêng.
¨
Nguyên
tắc hoạt động
Khác
với cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và với các cơ
quan nhà nước khác, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc song trùng trực
thuộc: phụ thuộc theo chiều dọc và phụ thuộc theo chiều ngang.
Cụ thể:
+
UBND các cấp (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung),
vừa phụ thuộc cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung
ở cấp trên vừa phụ thuộc vào hội đồng nhân dân (HÐND) cùng
cấp (cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp ở địa phương).
Ví
dụ: UBND huyện Ô Môn, trong hoạt động của mình vừa phụ thuộc
vào UBND tỉnh Cần Thơ vừa phụ thuộc vào HÐND huyện Ô Môn.
+
Các sở, phòng, ban (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền
chuyên môn) vừa phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có
thẩm quyền chuyên môn cấp trên vừa phụ thuộc vào UBND cùng
cấp (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp).
Ví
dụ: Phòng văn hóa-thông tin huyện Thốt Nốt, trong hoạt động
của mình vừa phụ thuộc vào Sở văn hóa-thông tin tỉnh Cần Thơ
vừa phụ thuộc vào UBND huyện Thốt Nốt.
a.
ủy ban nhân dân
¨
Vai
trò
-
UBND do HÐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HÐND, nó là cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương có chức năng và nhiệm
vụ chấp hành hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước
cấp trên và nghị quyết của HÐND cùng cấp.
-
Nhiệm
vụ và quyền hạn của UBND được quy định cụ thể trong Hiến
pháp 1992 và Luật tổ chức HÐND và UBND (Ðiều 42, Luật sửa đổi);
¨
Tính
chất và hoạt động
-
UBND là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung.
Nhiệm kỳ của
UBND theo nhiệm kỳ của hội đồng nhân dân cùng cấp.
-
UBND gồm có một Chủ tịch, một hay nhiều phó Chủ tịch và
các ủy viên. Chủ tịch UBND phải là đại biểu HÐND, do HÐND cùng
cấp bầu ra và được Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê
chuẩn ( nếu là cấp tỉnh thì
phải được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn ).
-
UBND là một thiết chế tập thể trong đó Chủ tịch UBND là
người trực tiếp lãnh đạo hoạt động của UBND. Khi quyết định
những vấn đề quan trọng của địa phương, UBND phải thảo
luận tập thể và quyết định theo đa số.
¨
Chủ
tịch UBND
-
Chủ tịch UBND có
nhiệm vụ và quyền hạn riêng được quy định trong pháp luật,
phải chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ
quyền hạn của mình. Chủ tịch UBND là: "Người lãnh đạo và
điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về
việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình; cùng với UBND
chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước HÐND cùng cấp
và trước cơ quan nhà nước cấp trên".
-
Tuy UBND làm việc theo chế độ tập thể, nhưng mỗi thành viên
của UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước
HÐND cùng cấp tương ứng. Trong đó, Chủ tịch UBND là người đứng
đầu, chỉ đạo và phân công công tác cho các Phó Chủ tịch và các
thành viên khác của UBND.
-
Mặt khác, Chủ tịch UBND có những thẩm quyền riêng (xem Ðiều
49, Ðiều 52... Luật tổ chức HÐND và UBND)
-
Theo pháp luật hiện hành, thiết chế thường trực UBND và
chức danh Uỷ viên thư ký UBND không còn nữa.
b.
Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở địa phương
-
Các
cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở địa phương là các sở, phòng,
ban được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc song trùng
trực thuộc, hoạt động theo chế độ thủ trưởng một người,
đứng đầu giám đốc sở, phòng, ban.
-
Là
cơ quan giúp việc cho UBND, quản lý nhà nước trong phạm vi lãnh
thổ của mình. Người đứng đầu các cơ quan này do Chủ tịch
UBND quyết định bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm.
-
Việc
thành lập hay bãi bỏ những cơ quan này do UBND quyết định sau khi
tham khảo ý kiến của cơ quan chủ quản chuyên môn cấp trên.
3. Các đơn
vị cơ sở trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước.
Ðây
không phải là cơ quan hành chính nhà nước nhưng chúng nằm trong
hệ thống của các cơ quan hành chính nhà nước. Các đơn vị cơ
sở trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước tổ chức và hoạt động
dưới sự quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Bao gồm
hai loại:
-
Các
đơn vị hành chính sự nghiệp: là các trường học, bệnh
viện..., các đơn vị này có tài sản riêng, có một tập thể cán
bộ, công nhân viên chức chuyên môn, kỹ thuật, hoạt động dựa
vào ngân sách nhà nước.
-
Các
đơn vị sản xuất kinh doanh: là các xí nghiệp, liên hiệp xí
nghiệp, công ty, tổng công ty, lâm trường ..., là các đơn vị,
tổ chức quản lý kinh tế trực tiếp sản xuất ra của cải vật
chất cho xã hội, hoạt động theo nguyên tắc hoạch toán kinh tế.
IV.
CẢI TỔ BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRONG CÔNG CUỘC CẢI CÁCH NỀN HÀNH CHÍNH
QUỐC GIA |
Nền
hành chính quốc gia được cấu thành bởi ba yếu tố: thể chế hành
chính, cán bộ hành chính và cơ quan hành chính nhà nước. Công
cuộc cải cách hành chính vì vậy phải thực hiện đồng bộ
việc: cải cách thể chế, chấn chỉnh bộ máy, xây dựng và làm
trong sạch đội ngũ cán bộ, công chức. Tuy nhiên trên từng mặt
phải tập trung giải quyết một số vấn đề cấp bách, đặc
biệt là đối với bộ máy hành chính nhà nước. Muốn chấn
chỉnh tổ chức bộ máy hành chính, cần phải:
¨
Khi
xây dựng phát triển nền kinh tế thị trường, việc đổi mới và
hoàn thiện thể chế, cải tổ bộ máy nhà nước cho đúng với
tầm vóc của một cơ chế tạo hành lang pháp lý, khuyến khích đầu
tư kinh doanh, và tự sắp xếp cơ cấu các khu vực kinh doanh nhà nước
là đòi hỏi thiết yếu.
¨
Mối
quan hệ giữa Trung ương và địa phương, giữa tập thể và cá nhân
được làm rõ trên cơ sở vận dụng nguyên tắc tập trung dân
chủ, phù hợp với đặc điểm của hệ thống hành chính, gắn
với nguyên tắc kết hợp với đặc điểm của hệ thống hành chính,
và nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ.
¨
Phân
định rõ chức năng giữa trung ương và địa phương, giữa cấp các
cấp trong chính quyền địa phương, tiến tới sự phân định rõ
hơn các đơn vị hành chính trong cùng một cấp (Ví dụ: chức năng
quản lý của tỉnh khác với chức năng quản lý của thành phố
ra sao...). Ðặc biệt, phải có một nhận thức đúng hơn về chính
quyền địa phương như sau:
+
Là cánh tay nối dài của trung ương, chính quyền địa phương được
phân quyền với những chức năng nhất định. Một mặt, cần
phải rõ ràng và khái quát để chính quyền địa phương chủ động
và sáng tạo trong việc quản lý nhà nước địa phương mình.
Mặt khác, phải tuân thủ pháp luật và sự quản lý của cấp trên
theo luật định.
+
Có một số chức năng phải được thực hiện bởi chính
quyền địa phương, hoặc nên thực hiện bởi chính quyền địa
phương. Trung ương không nên "tập trung tối đa" lên cấp
cao hơn, sau đó lại trả về trung ương vì không thực hiện xuể.
+
Chỉ có pháp luật mới là ranh giới đúng đắn nhất xác định
ranh giới giữa chính quyền trung ương và địa phương, giữa chính
quyền địa phương với nhau.
¨
Giữa
các cơ quan chuyên môn cùng cấp, đòi hỏi phải có sự phối
hợp. Ví dụ: sự phối hợp giữa các bộ với nhau trong việc
giải quyết một công việc, lĩnh vực nếu có. Tuy nhiên phải qui
định từng "loại việc" ở tầm vĩ mô với vai trò của
Bộ trung tâm, để từ đó có sự chủ động trong phối hợp.
¨
Từ
các căn cứ đó, cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước sẽ được
điều chỉnh theo hướng giảm dần số lượng. Cần cải tiến,
sắp xếp, bố trí lại cán bộ, chức năng của từng cơ quan để
bộ máy quản lý gọn nhẹ, hoạt động hiệu quả.
-----------------------------------------------
CÂU HỎI
1.
Tại sao nói cơ quan quản lý hành chính nhà nước là chủ
thể cơ bản của luật hành chính?
2.
Phân loại cơ quan quản lý hành chính nhà nước căn cứ vào
tính chất và phạm vi thẩm quyền?
3.
So sánh giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ quản lý theo ngành và
Bộ, cơ quan ngang Bộ quản lý theo lĩnh vực?