QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA VIÊN CHỨC NHÀ NƯỚC
_______________________________________________________________________________________________
I.
NHỮNG VẤN ÐỀ CHUNG VỀ VIÊN CHỨC NHÀ NƯỚC
Vấn
đề cán bộ là một trong những vấn đề quan trọng, là một
yếu tố cơ bản của quản lý nhà nước. Cơ quan nhà nước không
thể hình thành và hoạt động nếu không có viên chức nhà nước.
Thật vậy. tất cả những hoạt động quản lý để đảm bảo
trật tự xã hội sẽ mất đi nếu thiếu "con người hành chính"
này. Vì vậy, cán bộ là người quyết định mọi vấn đề trong
tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
Trong
đường lối chính trị của nhà nước ta, Ðảng Cộng sản Việt
Nam đã chú ý tới vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ quản lý
nhà nước. Bởi vì hiệu quả của quá trình quản lý xã hội tùy
thuộc vào việc đào tạo cán bộ và khả năng làm việc của cán
bộ. Ðể nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính
nhà nước thì việc đào tạo cho người cán bộ về trình độ
học thức và trang bị cho họ những phẩm chất đạo đức cách
mạng là điều rất quan trọng. Có được đào tạo tốt thì người
cán bộ mới đủ năng lực và phẩm chất để phục vụ nhân dân
vì nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Ðặc
biệt sự cần thiết có một đội ngũ cán bộ công chức đúng
tầm vóc để quản lý tốt một nền kinh tế hiện nay là một
thử thách và đòi hỏi bức bách đặt ra cho nhà nước ta.
Như
vậy, viên chức nhà nước là người đóng vai trò to lớn trong
hoạt động quản lý của nhà nước. Thông qua hoạt động của mình,
họ đảm bảo sự lãnh đạo các quá trình sản xuất, xác định
hướng phát triển khoa học kỹ thuật phục vụ sản xuất, thực
hiện các biện pháp tổ chức ... Viên chức nhà nước là lực lượng
nòng cốt quyết định mọi vấn đề của đất nước.
Viên
chức nhà nước là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước
do tuyển dụng, bầu hoặc bổ nhiệm. Viên chức được trao những
quyền hạn tương ứng với một chức vụ nhất định hoặc thực
hiện công việc theo sự ủy nhiệm của nhà nước để thực
hiện trực tiếp nhiệm vụ và chức năng nhà nước, được trả
lương và các chế độ phụ cấp khác từ ngân sách nhà nước.
2. Ðặc điểm |
Như
vậy, một người có thể trở thành viên chức nhà nước khi tham
gia vào quan hệ lao động với nhà nước. Mối quan hệ viên chức-
nhà nước gắn liền với các đặc điểm sau:
1.
Quan hệ này được hình thành trên cơ sở quyết định
tuyển dụng, quyết định bổ
nhiệm hay quyết định công nhận kết quả bầu cử.
2.
Quan hệ đó luôn tồn tại hai yếu tố là yếu tố tự
nguyện của người lao động và yếu
tố ý chí của nhà nước. Sự đồng ý của người lao động là
yếu tố cần thiết, nó là điều kiện bước đầu để quan hệ
phục vụ nhà nước được hình thành. Song, ý chí nhà nước
mới là yếu tố quyết định cho sự hình thành quan hệ pháp
luật giữa hai bên. Bởi vì quyền và nghĩa vụ của viên chức nhà
nước phát sinh từ khi có quyết định tuyển dụng, quyết định
bổ nhiệm hoặc quyết định công nhận kết quả bầu cử chứ không
phải từ khi cá nhân người lao động thể hiện nguyện vọng
của mình.
3.
Hoạt động của viên chức nhà nước ít nhiều mang tính
quyền lực nhà nước.
+
Hoạt động của họ có thể làm phát sinh, thay đổi hay chấm
dứt những quan hệ pháp luật cụ thể hoặc tạo điều kiện
cần thiết cho sự phát triển, thay đổi, chấm dứt những quan
hệ ấy.
+
Viên chức nhà nước được giao cho những quyền hạn nhất định,
những quyền hạn đó là phương tiện đảm bảo cho viên chức nhà
nước hoàn thành nhiệm vụ của mình. Ðồng thời họ cũng phải
gánh vác những nghĩa vụ nhất định đối với nhà nước. Vì
thế, quyền hạn và nghĩa vụ của viên chức nhà nước liên quan
chặt chẽ với nhau.
+
Lưu ý rằng thẩm quyền của viên chức nằm trong phạm vi quyền
hạn và trong giới hạn công vụ tương ứng.
4.
Hoạt
động của họ không trực tiếp tạo ra của cải vật chất mà xác
định hướng phát
triển và bảo đảm sự lãnh đạo nhà nước đối với các quá
trình sản xuất. Nghĩa là họ có những hình thức và phương pháp
hoạt động riêng, khác hẳn với hoạt động của công nhân.
5.
Chịu
sự thay đổi, điều động công tác và chấm dứt quan hệ theo
sự điều động của nhà nước trên cơ sở pháp luật. Người
lao động không có quyền đòi hỏi nhà nước phải trao cho mình
một chức vụ hoặc cho quyền tiến hành những
hoạt động nhất định nhằm thực hiện một chức vụ nào đó
thuộc về nhà nước. Nhà nước, cụ thể là các cơ quan có thẩm
quyền có quyền thay đổi, điều động công tác hoặc chấm dứt
quan hệ pháp luật lao động với viên chức nhà nước nếu lợi
ích nhà nước đòi hỏi nhưng phải tuân theo các trình tự, thủ
tục do pháp luật quy định.
Là
sự phân chia viên chức nhà nước ra thành các loại, các hạng
ngạch khác nhau theo những tiêu chuẩn nhất định.
Có
nhiều căn cứ để phân loại viên chức nhà nước. Tuy nhiên,
hiện nay người ta phân loại dựa vào ba căn cứ sau:
-
Căn
cứ vào tính chất công việc.
-
Căn
cứ vào đặc điểm pháp lý của công việc.
-
Căn
cứ vào sự phân công lao động và đặc tính lao động của viên
chức.
Trong
đó căn cứ quan trọng nhất là căn cứ vào tính chất công việc,
bởi vì căn cứ này có liên quan đến việc xác định công chức
và không công chức-yếu tố chỉ phát sinh ở chế độ
có bộ máy công quyền.
a.
Căn cứ vào tính chất công việc
Dựa
vào căn cứ này người ta phân loại viên chức nhà nước thành công
chức nhà nước và những viên chức nhà nước không phải là công
chức nhà nước.
¨
Những
người sau đây không phải là công chức nhà nước:
-
Các
đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.
-
Những
người giữ các chức vụ trong hệ thống lập pháp, hành pháp, tư
pháp được Quốc hội hoặc hội đồng nhân dân các cấp bầu
hoặc cử ra theo nhiệm kỳ.
-
Những
người làm việc theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng và những
người đang thời kỳ tập sự chưa được xếp vào ngạch.
-
Những
hạ sỹ quan, sỹ quan tại ngũ trong quân đội nhân dân Việt Nam,
bộ đội biên phòng.
-
Những
người làm việc trong các cơ quan của Ðảng và đoàn thể nhân dân.
-
Những
người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của nhà
nước.
¨
Qua
các qui định trên đây, ta rút ra ba yếu tố căn bản gắn liền
với công chức
-
Sự
tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một cương vị thường xuyên trong
một công sở nhà nước. Ðại biểu quốc hội và HÐND làm theo
nhiệm kỳ, còn công chức có thể thực thi công việc công vụ
suốt đời.
-
Ðược
xếp vào ngạch của "tính nghề nghiệp" công chức, bậc hưởng
lương do nhà nước qui định
-
Ðược
hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp.
¨
Vậy
ai là công chức?
Do
tính chất đặc thù của các quốc gia khác nhau nên khái niệm công
chức giữa các nước cũng không hoàn toàn đồng nhất. Có nước
chỉ giới hạn công chức trong phạm vi quản lý nhà nước, thi hành
pháp luật. Có nước quan niệm công chức bao gồm cả những người
làm việc trong các cơ quan sự nghiệp thực hiện dịch vụ công.
Song, nhìn chung các nước đều giới hạn công chức trong phạm vi
bộ máy hành chính nhà nước; những nhà hoạt động chính trị do
bầu cử hay hoạt động kinh doanh không phải là công chức.
ởớ
Việt Nam, phù hợp với thể chế chính trị và tổ chức bộ máy
nhà nước, Ðảng, đoàn thể nên chúng ta không dùng khái niệm cán
bộ-công chức để chỉ tất cả những nhân viên làm việc trong
hệ thống chính trị mà trong đó có phân biệt các loại khác
nhau. Công chức nhà nước là công dân Việt Nam được tuyển
dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công
sở của nhà nước ở trung ương hoặc địa phương, ở trong nước
hoặc ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương
do ngân sách nhà nước cấp.
Căn
cứ vào những dấu hiệu nêu trên, những người sau đây gọi là
công chức nhà nước:
1.
Những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước
ở trung ương, ở các tỉnh, huyện và cấp tương đương. Vậy, cán
bộ cấp xã (cấp hành chính), ấp
không phải là công chức.
2.
Những người làm việc trong các đại sứ quán, lãnh sự quán
của nước ta ở nước ngoài.
3.
Những người làm việc trong các bệnh viện, trường học, cơ
quan nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh truyền hình
của nhà nước và nhận lương từ ngân sách.
4.
Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc
phòng.
5.
Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công
vụ thường xuyên trong bộ máy các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát
các cấp.
Ví
dụ: Thẩm phán, kiểm sát viên, hoặc thư ký toà án đã vào
ngạch công chức.
6.
Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công
vụ thường xuyên trong bộ máy của văn phòng Quốc hội, ủy ban
thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp.
Ví
dụ: Thư ký văn phòng quốc hội đã vào ngạch.
b)
Căn cứ vào đặc điểm pháp lý của công việc mà viên
chức đảm nhiệm
Theo
tiêu chuẩn thì ta phân loại viên chức nhà nước thành nhân viên
giúp việc và viên chức phụ trách.
* Nhân
viên giúp việc:
Là
những người phục vụ, thực hiện các hoạt động vật chất và
kỹ thuật như: đánh máy, thông tin liên lạc, lưu trữ hồ sơ, lái
xe...Ðặc điểm pháp lý của hoạt động giúp việc là không
trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay đình chỉ các quan hệ pháp
luật cụ thể. Hoạt động của đội ngũ nhân viên giúp việc góp
phần quan trọng vào việc hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan.
* Viên
chức phụ trách:
Là
những người giữ chức vụ nhất định trong bộ máy nhà nước.
Ðể thực hiện chức vụ, nhân viên phụ trách có quyền sử
dụng quyền lực nhà nước theo quy định của pháp luật. Quyết
định của viên chức phụ trách có thể trực tiếp làm phát sinh,
thay đổi, đình chỉ các quan hệ pháp luật cụ thể.
c)
Căn cứ vào sự phân công lao động và đặc tính lao động
của viên chức
Theo
căn cứ này ta có ba loại viên chức là viên chức lãnh đạo, viên
chức chuyên môn và viên chức thừa hành nghiệp vụ-kỹ thuật.
* Viên
chức lãnh đạo:
Bao
gồm những người giữ những công việc mà nội dung hoạt động
là quyết định và tổ chức thi hành quyết định. Căn cứ vào đối
tượng và phạm vi lãnh đạo thì viên chức lãnh đạo bao gồm hai
nhóm:
-
Nhóm
những chức vụ lãnh đạo các cơ quan, tổ chức có tư cách pháp
nhân.
-
Nhóm
những chức vụ lãnh đạo các bộ phận cấu thành trong các cơ
quan tổ chức.
* Viên
chức chuyên môn:
Gồm
những người làm nhiệm vụ chuẩn bị các phương án, quyết định,
chuẩn bị thông tin, làm công tác chuyên môn giúp viên chức lãnh
đạo hoàn thành nhiệm vụ. Dựa vào nội dung và tính chất công tác,
viên chức chuyên môn chia làm năm nhóm:
-
Nhóm
gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác kinh tế -nghiệp
vụ-kỹ thuật.
-
Nhóm
gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác nông -lâm -ngư nghiệp.
-
Nhóm
gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác y tế-giáo dục, nghiên
cứu khoa học, văn học nghệ thuật.
-
Nhóm
gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác quan hệ quốc tế.
-
Nhóm
gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác pháp chế.
* Viên
chức thừa hành nghiệp vụ kỹ thuật:
Gồm
những người làm các công việc cụ thể giúp cán bộ lãnh đạo
và viên chức chuyên môn chuẩn bị ra các quyết định và tổ
chức thực hiện quyết định. Dựa vào các dạng hoạt động
loại này được chia ra làm ba nhóm:
-
Nhóm gồm các viên chức làm công tác thanh toán kiểm tra.
-
Nhóm
gồm các viên chức làm công tác chuẩn bị tư liệu, công tác hành
chính.
-
Nhóm
gồm các viên chức làm công tác phục vụ.
II. NHỮNG VẤN ÐỀ CHUNG
VỀ CÔNG VỤ NHÀ NƯỚC:
Nhà
nước là một tổ chức công quyền (thực hiện quyền lực công),
việc phục vụ trong cơ quan và công sở Nhà nước là công vụ Nhà
nước. Công vụ là hoạt động do các cán bộ, viên chức nhà nước
tiến hành nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước.
1.
Công
vụ Nhà nước là một phần hay một mặt hoạt động có tính tổ
chức Nhà nước, nhằm thực hiện chức năng nhà nước.
+
Hoạt động này được phân biệt với các hoạt động khác trong
xã hội như sản xuất vật chất, sáng tạo giá trị tinh thần và
hoạt động phục vụ trong các tổ chức chính trị xã hội bởi
sự gắn bó chặt chẽ của công vụ Nhà nước với quyền lực Nhà
nước.
+
Công vụ Nhà nước, nếu nhìn từ góc độ vị trí của nó trong
tổ chức Nhà nước, được bắt đầu từ lúc xác lập các chức
vụ Nhà nước. Hoạt động công vụ Nhà nước là một dạng lao
động xã hội, nhằm quản lý các hoạt động công vụ liên quan
đến nhiều mặt hoạt động xã hội, và nó đòi hỏi nhiều lĩnh
vực khoa học và nghề nghiệp, nhưng nghề nghiệp cơ bản nhất
của viên chức Nhà nước là thực hiện chức năng quản lý Nhà nước
và chức năng lập pháp, xét xử, kiểm sát của Nhà nước.
2.
Hoạt
động công vụ Nhà nước trước hết là hoạt động quyền lực,
tác động đến ý chí
của con người, dẫn đến những hành vi có ý thức hoặc đáp
ứng những nhu cầu chung của mọi người trong xã hội. Hoạt động
công vụ do các viên chức nhà nước mang quyền lực nhà nước đảm
nhiệm nhằm thực hiện nhiệm vụ Nhà nước. Quyền lực Nhà nước
được những người có chức vụ Nhà nước thực hiện, vì rằng
mỗi chức vụ là một phần thẩm quyền của cơ quan đó.
3.
Chức
vụ là bộ phận cơ cấu cơ sở của công vụ cơ quan Nhà nước,
bao gồm hàng
loạt vấn đề: xác định các chức vụ, các quy tắc, và phương
thức tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi chức, tuyên
chuyển...
Các
nguyên tắc của công vụ Nhà nước được xác định bởi nội
dung hoạt động công vụ, nghĩa là được xác định bởi tính
chất của Nhà nước. Nguyên tắc công vụ là những quan điểm,
những tư tưởng, những quy định chung nhất nhằm thực hiện
một cách có hiệu quả việc quản lý nhà nước.
Do có nhiều cách tiếp cận khác nhau đối với khái niệm và
nội dung của công vụ Nhà nước nên cũng có sự khác nhau về cách
phân loại các nguyên tắc của công vụ Nhà nước.
Từ
quan niệm công vụ Nhà nước chỉ tập trung vào hoạt động của
viên chức Nhà nước thì các nguyên tắc của công vụ Nhà nước
gồm :
1.
Viên chức nhà nước phục vụ và bảo vệ lợi ích của nhân
dân lao động
Ðiều
8-Hiến pháp 1992 quy định: Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên
chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân
dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu
sự giám sát của nhân dân, kiên quyết đấu tranh chống mọi
biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng. .
+
Như vậy, theo quy định của pháp luật viên chức nhà nước hoạt
động nhân danh nhà nước và theo sự ủy nhiệm của nhà nước nói
chung cũng như theo sự ủy nhiệm của cơ quan nhà nước nơi họ
phục vụ nói riêng. Mọi hoạt động của viên chức nhà nước
phải nhằm mục đích phục vụ lợi ích của nhân dân lao động.
+
Ðể quán triệt được nguyên tắc này thì đội ngũ viên chức
phải tự đổi mới, phải thay đổi nếp suy nghĩ và cách làm
việc, phải tự đổi mới để thực hiện nhiệm vụ đổi mới.
Mọi quá trình đổi mới đều bắt đầu từ đổi mới đội ngũ
cán bộ, từ việc giáo dục đào tạo lại hoặc thay thế một
phần đội ngũ cán bộ. Ðổi mới đội ngũ cán bộ là cơ sở
cho những hướng khác của đổi mới đời sống nhà nước và xã
hội.
2.
Các viên chức Nhà nước phải báo cáo và chịu giám sát
của nhân dân và cơ quan quyền lực Nhà nước.
Thật
vậy, viên chức nhà nước có thể bị nhân dân trực tiếp hoặc
gián tiếp bãi miễn nếu viên chức nhà nước không đáp ứng được
yêu cầu mà nhà nước đã đề ra đối với họ.
Một
người trở thành viên chức nhà nước khi họ tham gia vào quan hệ
lao động với nhà nước. Quan hệ lao động này được hình thành
trên cơ sở quyết định tuyển dụng, quyết định bổ nhiệm hay
quyết định công nhận kết quả bầu cử. Tuy nhiên, dù quan hệ
lao động được hình thành trên cơ sở quyết định nào thì người
lao động cũng không có quyền giữ vĩnh viễn chức vụ đó. Hay nói
khác hơn viên chức nhà nước có thể bị thay thế nếu họ tỏ
ra không đủ năng lực thực hiện công việc được giao, vi phạm
kỷ luật nhà nước, kỷ luật lao động, có biểu hiện quan liêu
cửa quyền, vi phạm pháp luật.
Những
yêu cầu mà nhà nước đặt ra đối với đội ngũ cán bộ, viên
chức nhà nước là những yêu cầu về phẩm chất đạo đức, trình
độ chuyên môn, năng lực tổ chức. Người cán bộ phải là một
nhà chuyên môn có khả năng nhìn xa trông rộng, phân tích tình hình,
biết tiếp thu cái mới, biết gắn liền lý luận với thực
tiễn, biết lựa chọn phương pháp tốt nhất để hoàn thành
nhiệm vụ, phải biết tận tụy với công việc, phải trung thực.
Ngoài năng lực tổ chức, người cán bộ phải nắm vững khoa
học quản lý, phải có chí tiến thủ, phải có khả năng đạt
được kết quả tốt trong công tác, có khả năng vận dụng lý
luận vào thực tiễn, phát huy sáng kiến, khả năng bố trí và
sử dụng cán bộ, có tính tổ chức, tự chủ cao, có tính quyết
đoán và lòng nhân ái đối với con người.
3.
Không có bất kỳ một hạn chế nào về mặt đảm nhiệm
chức vụ ngoài những hạn chế nhằm đảm bảo việc thực hiện
tốt các chức vụ đó
Mọi
công dân đều bình đẳng trong việc đảm nhiệm chức vụ nhà nước.
Ðây là biểu hiện cụ thể của quyền bình đẳng trong việc tham
gia quản lý nhà nước và xã hội. Mọi công dân đều có thể
tham gia gánh vác công vụ nhà nước nếu đáp ứng yêu cầu của công
vụ ấy không phân biệt dân tộc, tôn giáo, thành phần nhân thân,
giới tính.
Những
hạn chế trong việc đảm nhiệm chức vụ nhà nước đều xuất
phát từ lợi ích công vụ và đều được pháp luật quy định
chặt chẽ. Nhà nước hạn chế không cho một số đối tượng
trở thành viên chức nhà nước đó là:
a)
Người mất trí;
b)
Người bị toà án tước một số quyền;
c)
Người bị tòa án cấm không cho giữ một chức vụ hoặc đảm
nhận, tiến hành một hoạt động nhất định;
d)
Người đang bị phạt tù;
e)
Ngoài ra, trong cùng một cơ quan nhà nước không được sắp
xếp những người có quan hệ thân thích với nhau làm những công
việc mà nhiệm vụ của người này là kiểm soát công việc của
người kia, nhất là những công việc liên quan đến tài sản như
kế toán, thủ quỹ, thủ kho...
4.
Không có đặc quyền đặc lợi nào dành riêng cho viên chức
nhà nước
Viên
chức nhà nước cũng làm việc và hưởng lương theo chức vụ và
khả năng như mọi người khác chứ không có một đặc quyền đặc
lợi nào dành riêng cho họ. Trong một số ngành do điều kiện làm
việc đặc biệt nên có quy định về chế độ đãi ngộ đặc
biệt cho loại viên chức nhà nước này hoặc viên chức nhà nước
khác như: những người thường xuyên tiếp xúc với hóa chất độc
hại, những người phải làm việc liên tục cả ngày nghỉ, ngày
lễ...Những quy định này xuất phát từ tính chất, đặc điểm
của công việc mà viên chức đảm nhận giống như tất cã những
người khác. Ðiều này nhằm đảm bảo những điều kiện cần
thiết để viên chức nhà nước hoàn thành nhiệm vụ chứ không
phải là đặc quyền, đặc lợi dành riêng cho viên chức nhà nước.
Từ
cách tiếp cận công vụ trên bình diện rộng, không chỉ bao gồm
viên chức mà cả cơ quan Nhà nước và thể chế hành chính công
vụ, các nguyên tắc được phân loại như sau:
1.
Công
vụ Nhà nước thể hiện ý chí và đáp ứng lợi ích của nhân dân
và của Nhà nước. Nội dung của nguyên tắc này thể hiện ở
chỗ công vụ là phương tiện thực hiện nhiệm vụ và chức năng
Nhà nước, viên chức Nhà nước phải chịu sự
kiểm tra của nhân dân và của cơ quan quyền lực Nhà nước, viên
chức thực thi chức vụ nhằm mục đích phục vụ nhân dân, phục
vụ Nhà nước.
2.
Công
vụ Nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân
chủ. Nguyên tắc
này thể hiện:
+
Các cơ Nhà nước ở Trung ương xác định danh mục cách chức vụ
trong cơ quan
và công sở Nhà nước, định ra các phương thức tuyển chọn và
công sở Nhà nước, định ra các phương tuyển chọn, thăng chức,
giáng chức và thuyên chuyển viên chức, qui định các ngạch bậc
công chức và chế độ đãi ngộ chung.
+
Khi quyết định những vấn đề quan trọng đó, các cơ quan Trung
ương cần phải
tham khảo ý kiến của các cơ quan Nhà nước ở địa phương và các
tổ chức xã hội.
+
Có phân cấp quản lý viên chức rõ ràng, xuất phát từ các nguyên
tắc phân biệt
chức năng của Ðảng và Nhà nước, phát huy tính tự chủ, tự
quản địa phương xem trọng ý kiến và dư luận xã hội...
3.
Công
vụ Nhà nước được hình thành và phát triển theo kế hoạch Nhà
nước. Trong
phạm vi toàn xã hội phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng viên
chức Nhà nước. Trong các tổ chức phải xác định được danh
mục các chức vụ, các ngạch bậc của mỗi công vụ, số lượng
biên chế cần thiết. Các kế hoạch như vậy cần có trong từng cơ
quan, từng địa phương và từng ngành và cao hơn là kế hoạch
chung của Nhà nước về công tác cán bộ - viên chức Nhà nước.
4.
Tổ
chức hoạt động công vụ Nhà nước trên cơ sở pháp luật và
bảo đảm pháp chế
XHCN. Vì vậy, yêu cầu điều
chỉnh pháp luật đối với công vụ Nhà nước cấp bách là làm
thế nào để viên chức Nhà nước thực hiện đúng thẩm
quyền của mình, không lạm dụng quyền lực để đi đến tham nhũng,
hối lộ và thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật khác.
III.
QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA VIÊN CHỨC NHÀ NƯỚC
Quy
chế pháp lý hành chính của viên chức nhà nước là tổng thể
những quy định pháp luật về trình tự và điều kiện bổ sung
đội ngũ viên chức nhà nước, địa vị pháp lý của viên chức
nhà nước, những điều kiện và trình tự thực hiện hoạt động
công vụ, các hình thức khen thưởng và trách nhiệm của viên
chức nhà nước.
Khi
nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, một trong những
nhiệm vụ quan trọng được đặt ra là phải xây dựng nền hành
chính của chế độ mới, đào tạo, xây dựng đội ngũ công nhân
viên chức nhà nước, ban hành các quy định về quy chế pháp lý hành
chính của viên chức nhà nước. Quá trình này trải qua nhiều giai
đoạn phát triển khác nhau. Mỗi giai đoạn đánh dấu một bước
phát triển mới với những đặc thù riêng của nó.
Từ
năm 1980 đến nay, nhà nước ta đã ban hành những quy định chung
cho cả công nhân và viên chức nhà nước về tuyển dụng, cho thôi
việc, bảo hiểm xã hội, tiền lương, kỷ luật lao động...Sự
thống nhất về cơ bản giữa quy chế công nhân và quy chế công
chức thể hiện rõ quan điểm của nhà nước ta cho rằng trong xã
hội xã hội chủ nghĩa, viên chức nhà nước cũng là người lao
động, không phải là một đẳng cấp tách biệt với công nhân,
những quyền và nghĩa vụ cơ bản của viên chức nhà nước cũng
được quy định như đối với công nhân và do luật lao động điều
chỉnh.
a.
Những quyền hạn chung
Là
những quyền hạn mà mọi viên chức nhà nước đều được hưởng.
Những quyền hạn này không gắn với chức vụ cụ thể mà gắn
với hoạt động công vụ nói chung, đó là:
-
Viên
chức nhà nước có quyền được học tập để nâng cao trình độ
chuyên môn nghiệp vụ cũng như trình độ lý luận chính trị.
-
Viên
chức nhà nước có quyền thi tuyển lên chức vụ cao hơn.
-
Viên
chức nhà nước được hưởng các chế độ bảo trợ xã hội
theo quy định của pháp luật.
-
Viên
chức nhà nước được hưởng chế độ khen thưởng do quy định
của pháp luật.
b.
Những quyền hạn cụ thể
Ðây
là những quyền hạn của viên chức nhà nước gắn liền với
chức vụ nhà nước là phương
tiện để viên chức nhà nước thực hiện nhiệm vụ của mình.
Do vậy, viên chức nhà nước không được quyền sử dụng quyền
hạn nhà nước trao cho để thực hiện các mối quan hệ ngoài các
mối quan hệ được nhà nước cho phép. Ðồng thời, khi tham gia vào
các mối quan hệ có liên quan tới công vụ được nhà nước giao
phó viên chức nhà nước cũng không được thực hiện hành vi vượt
quá thẩm quyền của mình. Viên chức nhà nước phải sử dụng đầy
đủ thẩm quyền để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, việc
từ chối thẩm quyền và lạm quyền là hành vi không hợp pháp.
Với
tư cách là một công dân, viên chức nhà nước được hưởng các
quyền như mọi công dân khác như quyền tự do ngôn luận, quyền
tự do báo chí, quyền bất khả xâm phạm về thân thể, tài sản,
thư tín...
Với
tư cách là một viên chức nhà nước, viên chức có những quyền
tùy thuộc vào công việc mà mình đảm nhiệm, tùy theo từng lĩnh
vực của hoạt động quản lý nhà nước.
-
Nghĩa
vụ trung thành đối với chính quyền nhân dân
Viên
chức nhà nước phải thực sự trung thành với sự ủy nhiệm
của nhà nước, đem hết sức mình hoàn thành tốt nghĩa vụ được
giao, hoặc trung thành với Ðảng, với Nhà nước, với nhân dân
trong mọi hoàn cảnh, điều kiện.
-
Nghĩa
vụ giữ gìn bí mật nhà nước và bí mật công tác
Xuất
phát từ tính chất của công việc, viên chức nhà nước có điều
kiện tiếp xúc biết được những vấn đề thuộc bí mật nhà nước,
bí mật công tác. Nói chung, đây là nghĩa vụ của mọi công dân
nhưng viên chức nhà nước có trách nhiệm đặc biệt hơn bởi vì
họ được ủy nhiệm trực tiếp giữ gìn những bí mật ấy,
nếu vi phạm họ phải chịu trách nhiệm pháp lý trước nhà nước.
-
Nghĩa
vụ thi hành mọi mệnh lệnh hợp pháp của cấp trên
Nghĩa
vụ này xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân chủ kết hợp
với nguyên tắc thủ trưởng. Ðây là nguyên tắc tổ chức và
hoạt động của bộ máy nhà nước. Nếu mệnh lệnh của cấp trên
là không hợp pháp thì viên chức phải báo cáo ngay với người đã
ra quyết định; trong trường hợp này, một mặt vẫn phải chấp
hành mệnh lệnh đó, tuy nhiên không phải chịu trách nhiệm về
hậu quả của việc thi hành mệnh lệnh[1].
Ngược lại, nếu viên chức thi hành mệnh lệnh bất hợp pháp
của cấp trên thì dù cố ý hay vô ý họ đều phải chịu trách
nhiệm.
Như
vậy, sự phục tùng của cấp dưới đối với cấp trên không
phải là sự phục tùng máy móc mà là sự phục tùng tự giác trên
cơ sở pháp luật.
4.
Khen thưởng viên chức nhà nước
Khen
thưởng được nhà nước sử dụng như một phương pháp khuyến
khích về vật chất hay tinh thần đối với người lao động khi
họ đạt năng suất, chất lượng, hiệu quả cao trong công tác.
Nhà
nước ta quy định mức khen thưởng cho viên chức nhà nước trong
mọi lĩnh vực, hình thức khen thưởng có thể là phong tặng danh
hiệu, huy hiệu.
Ơớ
những ngành, những lĩnh vực khác nhau có hình thức khen thưởng
riêng. Các hình thức khen thưởng trên có thể được kèm theo
những quyền lợi về vật chất như tiền thưởng, tăng lương trước
kỳ hạn.
5. Trách
nhiệm pháp lý của viên chức nhà nước trong trong hoạt động công
vụ |
a)
Quan niệm về trách nhiệm pháp lý của viên chức
Một
đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền là giữa Nhà nước
và cá nhân công dân có trách nhiệm qua lại. Viên chức Nhà nước
vì vậy, có trách nhiệm trước nhân dân về mọi quyết định và
hành vi hành chính của mình.
Trách
nhiệm viên chức được xem xét dưới hai bình diện khác nhau: trách
nhiệm tích cực (chủ động) và trách nhiệm tiêu cực (bị động).
Trách
nhiệm chủ động
Trách
nhiệm chủ động là trách nhiệm, bổn phận, nghĩa vụ của viên
chức, phải thực hiện trước nhà nước, trước nhân dân trên cơ
sở qui định của pháp luật và các nguyên tắc của quản lý hành
chính nhà nước.
Bản
chất Nhà nước ta là "Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
"Tuy nhiên, Nhà nước cần làm những gì mà công dân không
thể thực hiện được, nhằm đáp ứng, bảo đảm sự ổn định
phát triển xã hội. Chẳng hạn như: bảo vệ trật tự trị an, an
toàn xã hội, hoạch định chính sách phát triển kinh tế, văn hóa,
xã hội, y tế, giáo dục, giao thông - vận tải, an ninh - quốc phòng...
và thực hiện các dịch vụ hành chính. Trách nhiệm của Nhà nước
cũng chính là trách nhiệm của các nhà chính trị, các cán bộ
quản lý, viên chức. Khi không thực hiện các nghĩa vụ, bổn
phận của mình, họ phải chịu trách nhiệm chính trị, trách
nhiệm đạo đức trước nhân dân, cộng đồng xã hội.
Hoạt
động công vụ do các viên chức Nhà nước thực hiện khác với các
lao động xã hội khác, mang tính quyền lực Nhà nước, bắt
nguồn từ quyền lực công, hoặc phục vụ cho việc ban hành các
quyết định quản lý Nhà nước, đáp ứng các dịch vụ của dân.
Nó tác động tới mọi mặt đời sống xã hội, trực tiếp hay gián
tiếp động chạm tới quyền, tự do, lợi ích công dân, hay cả
cộng đồng. Khi thực thi công vụ, viên chức phải lấy lợi ích
của công dân, nhà nước, xã hội làm mục tiêu, căn cứ, tiêu
chuẩn cho hành vi của mình.
Ðể thực hiện công vụ, viên chức được trao những
quyền hạn nhất định tương ứng với chức vụ do họ đảm
nhiệm. Những quyền hạn của họ là phương tiện công vụ ,tuy
nhiên chức vụ không là đặc quyền của viên chức. ở khía
cạnh tích cực, viên chức Nhà nước có những nghĩa vụ sau:
-
Giữ
gìn kỷ luật cơ quan, kỷ luật Nhà nước, tôn trọng và chấp hành
nghiêm chỉnh pháp luật.
-
Hoàn
thành và chịu trách nhiệm cá nhân về chất lượng, khối lượng
công việc của mình, nâng cao hiệu quả công vụ.
-
Bảo
vệ công sản Nhà nước, tiết kiệm, chống lãng phí.
-
Giữ
gìn bí mật công vụ, bí mật Nhà nước.
-
Ðấu
tranh chống mọi biểu hiện vi phạm kỷ luật, pháp luật trong bộ
máy Nhà nước và ngoài xã hội.
-
Chống
mọi căn bệnh thường xảy ra của nền hành chính, tệ quan liêu,
cửa quyền, vô trách nhiệm, thờ ơ né tránh công việc, tham nhũng,
bè phái....
-
Không
được từ chối thực hiện các dịch vụ hành chính đối với công
dân, cơ quan, tổ chức mà không có căn cứ pháp lý.
-
Không
thực hiện những hoạt động mà pháp luật cấm thực hiện (công
chức, thẩm phán không được lập doanh nghiệp...)
Tóm lại, ở khía cạnh tích cực, trách nhiệm của viên
chức là yếu tố nội tâm, bên trong, thái độ, tình cảm của
họ đối với hoạt động công vụ.
Ðể
nâng cao ý thức trách nhiệm trong công vụ của viên chức, cần tăng
cường công tác giáo dục chính trị, trao đổi, nâng cao trình độ
văn hoá, pháp lý đối với họ, đồng thời hoàn thiện pháp
luật về công vụ, viên chức, công chức.
*
Trách
nhiệm thụ động
Khi
các cơ quan Nhà nước, viên chức không thực hiện trách nhiệm tích
cực, vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho công dân, tổ chức xã
hội, tổ chức kinh tế, họ bước vào một quan hệ pháp luật
mới và phải chịu những hậu quả bất lợi nhất định về
vật chất hoặc tinh thần. Ơớ khía cạnh thụ động trách nhiệm
công vụ là sự phản ứng của Nhà nước, cơ quan Nhà nước đối
với cá nhân viên chức khi thực
hiện một hành vi trong quá trình thực thi công vụ trái pháp
luật, hoặc quyết định của cơ quan cấp trên gây thiệt hại, xâm
phạm tới quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân. Trách
nhiệm thụ động thể hiện ở việc phải chịu áp dụng các
chế tài pháp luật tương ứng mà hậu quả là cơ quan, cá nhân viên
chức gánh chịu những hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật
chất, tinh thần do Toà hành chính có thẩm quyền thực hiện.
Tài
phán hành chính là một chế định dựa trên cơ sở chế độ trách
nhiệm của Nhà nước trước công dân, có loại trừ chế độ đặc
quyền, miễn trừ trách nhiệm của Nhà nước trong các quyết định
của mình trong phạm vi trách nhiệm công vụ của viên chức nhà nước.
Tài phán hành chính là một hoạt động mang tính quyền lực
Nhà nước do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện, phán xét
những khiếu kiện của công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội đối với cơ quan hành chính đã có những quyết định,
hoặc hành vi mà công dân cho là trái pháp luật hoặc xâm phạm
tới quyền, tự do lợi ích hợp pháp của họ.
Hoạt
động xét xử của Toà án hành chính nhằm bảo vệ quyền, tự
do, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ pháp chế, trật tự
pháp luật, bảo vệ những hành vi công vụ của viên chức đúng
pháp luật trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính
giữa công dân với cơ quan hành chính Nhà nước.
6. Ðặc điểm của trách nhiệm viên chức trong hoạt động công
vụ |
Nếu
trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính,
trách nhiệm lao động là các loại trách nhiệm được quy định rõ
ràng trong các bộ luật, đạo luật; thì trách nhiệm công vụ
của viên chứ nói riêng hay trách nhiệm công vụ nói chung không
được quy định như vậy. Trách nhiêm công vụ được quy định
trong nhiều văn bản thuộc Luật hành chính. Luật hành chính là
một ngành luật gồm tổng thể các quy phạm pháp luật, nằm trong
nhiều đạo luật và văn bản pháp quy (xét về số lượng) trên các
lĩnh vực quản lý khác nhau, nên hoạt động của các viên chức
nhà nước trong mỗi lĩnh vực quản lý Nhà nước rất khác nhau
trong hoạt động công vụ. Do đó, hiện tại chưa thể có một
bộ luật hành chính để quy định, chế định pháp luật về trách
nhiệm công vụ.
+
Cơ sở của trách nhiệm viên chức trong hoạt động công
vụ là hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại trực tiếp về
vật chất, quyền tự do, lơi ích hợp pháp của công, tổ chức xã
hội, tổ chức kinh tế. Còn cơ sở của trách nhiệm hình sự là
tội phạm, cơ sở của trách nhiệm kỷ luật là vi phạm nội quy,
quy chế, điều lệ, kỷ luật...
+
Các biện pháp trách nhiệm viên
chức trong hoạt động công vụ áp dụng theo thủ tục hành chính
hoặc tố tụng hành chính do cơ quan hành chính hoặc Tòa án hành
chính áp dụng.
+
Sử dụng các biện pháp hành chính để tác động buộc
thực hiện để đảm bảo thực hiện các biện pháp trách nhiệm
viên chức trong công vụ (không sử dụng bộ máy cưỡng chế chuyên
trách của Nhà nước)
+
Các biện pháp trách nhiệm công vụ khác với các biện pháp
trách nhiệm hình sự, dân sự, kỷ luật và hành chính ở mục đích,
đặc điểm và mức độ tác động.
+
Trách nhiệm viên chức trong hoạt động công vụ có mục đích
chung là loại trừ những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý
Nhà nước, bảo vệ pháp chế, kỷ luật và trật tự pháp luật
trong quản lý Nhà nước. Các biện pháp trách nhiệm công vụ là
phương tiện bảo vệ các quan hệ xã hội chủ nghĩa trước hành
vi trái pháp luật, góp phần bảo vệ trật tự kỷ cương, nâng
cao hiệu quả quản lý Nhà nước.
+
Hành vi hành chính có rất nhiều loại từ hành vi lập quy
của các cơ quan có thẩm quyền đến các quyết định hành chính
cá biệt cụ thể. Từ hành vi hành chính cụ thể của viên chức
khi thi hành công vụ đến hoạt động chỉ đạo điều hành của
các cơ quan hành chính Nhà nước. Như vậy, có rất nhiều loại hành
vi hành chính khác nhau, nhưng chỉ những hành vi nào trực tiếp gây
thiệt hại, xâm phạm quyền tự do, lợi ích của công dân, tổ
chức xã hội, tổ chức kinh tế (quyết định hành chính cụ
thể, hành vi hành chính cụ thể) mới là đối tượng khiếu
kiện hành chính của công dân và thuộc thẩm quyền phán xét của
cơ quan tài pháp hành chính.
¨
Những
hành vi của viên chức có thể bị coi là hành vi chịu trách
nhiệm công vụ gồm (Hành vi hành chính chịu trách nhiệm công vụ
có thể là hành động hoặc không hành động trái pháp luật).
-
Hành
vi hành chính trái pháp luật của Nhà nước hoặc các quyết định
của cấp trên.
-
Hành
vi hành chính vô quyền.
-
Hành
vi hành chính lạm quyền.
-
Hành
vi từ chối không thực hiện các công việc hành chính theo quy định
của pháp luật.
-
Hành
vi chậm trể trong công vụ gây thiệt hại cho công dân, tổ chức.
¨
Lỗi
trong trách nhiệm công vụ :
Hoạt động của con người là hoạt động có ý thức. Khi hành
động, một người bình thường đều nhận thức được tính nguy
hại cho xã hội của hành vi và thấy được hậu quả của hành
vi, hoặc theo quy định của pháp luật đều phải nhìn thấy trước
hoặc có thể nhìn thấy trước. Tất cả mọi hành vi hành chính
do cơ quan hành chính, viên chức Nhà nước thực hiện. Do vậy
mọi hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thi hành công vụ đều
là hành vi có lỗi.
Có
hai hình thức lỗi là : cố ý và vô ý.
Trách
nhiệm công vụ là loại trách nhiệm xảy ra trong quá trình thực
thi công vụ để phục vụ cho lợi ích toàn xã hội, lợi ích nhà
nước, công dân. Ðể bảo vệ cho lợi ích toàn xã hội có thể gây
thiệt hại cho một công dân, một nhóm công dân cụ thể nào đó
vì lợi ích cộng đồng, lợi ích xã hội, viên chức vẫn thực
hiện hành vi hành chính đó.
Về
phía công dân bị thiệt hại họ có thể khiếu kiện tới cơ quan
tài phán hành chính. Cơ quan tài phán hành chính dựa vào các tình
tiết cụ thể, căn cứ vào pháp luật để đánh giá hành vi cụ
thể đó, rút ra kết luận có vi phạm hay không vi phạm. Trong trường
hợp hành vi hành chính trái pháp luật, hoặc trái quyết định
của cơ quan cấp trên hoặc không đúng thẩm quyền gây thiệt
hại cho công dân thì Tòa án hành chính yêu cầu người có hành vi
vi phạm phải chịu trách nhiệm công vụ, bồi thường vật chất
cho công dân nếu có.
Cần
phân biệt lỗi của viên chức và lỗi của cơ quan hành chính.
+ Khi thực hiện công vụ, vì mục đích vụ lợi, hoặc mục
đích khác mà viên chức có hành vi hành chính trái pháp luật thì
đó là lỗi của cá nhân viên chức, gọi là lỗi tách rời công
vụ, không liên quan đến việc thi hành công vụ. Cá nhân viên
chức gây thiệt hại cho công dân, thì phải chịu trách nhiệm trước
pháp luật. Cũng có trường hợp khi thi hành công vụ, không vì
mục đích vụ lợi, nhưng vì do sơ suất, không nắm vững pháp
luật, có hành vi hành chính gây thiệt hại cho công dân thì cần xác
định trách nhiệm công vụ thuộc về nền hành chính, cơ quan hành
chính phải đứng ra bồi thường thiệt hại cho dân. Ðồng thời,
cơ quan hành chính có viên chức vi phạm phải truy cứu trách
nhiệm kỷ luật, trách nhiệm bồi thường vật chất hạn chế đối
với người viên chức đó theo quy định của pháp luật.
+
Ðối với trường hợp không thể xác định được lỗi của viên
chức cụ thể nào đó, thì đó là lỗi của cơ quan hành chính ra
quyết định hành chính cá bệt cụ thể, việc thực hiện quyết
định đó gây thiệt hại cho công dân, nhưng quá trình xây dựng và
ban hành quyết định đó có rất nhiều cá nhân, cơ quan tham gia
từ khâu thu nhập, xử lý thông tin, khâu xây dựng dự thảo, trình
dự thảo, thông qua dự thảo ở cơ quan làm việc theo chế độ
tập thể. Tuy nhiên, có trường hợp lỗi do các chủ trương, chính
sách, pháp luật quy định (lỗi của Nhà nước).
+
Ðó là căn cứ để xác định trách nhiệm bồi thường là do cá
nhân viên chức, cơ quan hành chính hay Nhà nước.
Trong
Nhà nước pháp quyền, Nhà nước các cơ quan Nhà nước nói chung,
mọi viên chức đều phải tuân thủ pháp luật, đặt mình dưới
pháp luật, và phải chịu trách nhiệm pháp lý về những hành vi hành
chính, quyết định của mình. Nhà nước, viên chức Nhà nước không
thể hiện lý do đang thi hành công vụ để được miễn trừ trách
nhiệm pháp lý hay trốn lẫn trách nhiệm khi gây thiệt hại cho công
dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế.
Khi
thi hành công vụ, vì lợi ích Nhà nước, lợi ích cộng đồng, người
viên chức có thể gây thiệt hại đối với công dân, tổ chức
cụ thể, nhưng hành vi đó phù hợp với pháp luật, chủ trương
của cơ quan, quyết định của cấp trên, thì cơ quan đó phải đứng
ra bồi thường cho công dân. Việc quy định trách nhiệm viên
chức thuộc cơ quan tạo ra khả năng tích cực của người viên
chức trong hoạt động công vụ.
Ðối với trường hợp không thuộc lỗi cơ quan mà thuộc
lỗi của cá nhân viên chức khi thi hành công vụ bị công dân
khiếu kiện, thì cơ quan tài phán hành chính cần phối hợp với cơ
quan người viên chức đó phân tích, xác định rõ rệt lỗi của
người viên chức tách rời công vụ, để truy cứu trách nhiệm
bồi thường về dân sự do Tòa dân sự phán quyết.
Trong
đời sống hàng ngày có những rủi ro xảy ra như bão lụt, hỏa
hoạn, đắm tàu, vỡ đê... mà trách nhiệm cứu trợ thuộc về cơ
quan Nhà nước có chức năng.
+
Những công dân tự nguyện tham gia cứu hộ, chẳng may bị thiệt
hại, họ có thể yêu cầu cơ quan Nhà nước bồi thường thiệt
hại đó. Cơ quan tài phán hành chính có thể chấp nhận và yêu
cầu cơ quan hành chính có trách nhiệm bồi thường.
+
Những hoạt động vì lợi ích công cộng xã hội, khi xảy ra rủi
ro, làm thiệt hại cho một công dân (hoặc một số công dân) không
thể chỉ quy định trách nhiệm cho một viên chức hoặc một cơ
quan, mà trong nhiều trường hợp, là trách nhiệm của một quy định,
một chủ trương thuộc các đạo luật, các nghị quyết... Do
vậy, cần phân biệt lỗi cá nhân viên chức, lỗi cơ quan, lỗi Nhà
nước. Việc xác định rõ trách nhiệm dẫn đến một hệ quả :
ai phải gánh chịu rủi ro khi xảy ra. Chẳng hạn, Nhà nước thành
lập quỹ bình ổn giá cà phê, khi giá cà phê xuống thấp gây
thiệt hại cho người trồng và người mua bán cà phê, thì Nhà nước
dùng quỹ đó để bồi thường cho dân. Hoặc khi dân đóng thuế
Nhà nước trích một phần thuế đưa vào quỹ bảo hiểm, khi rủi
ro mất mùa dùng quỹ đó bồi thương cho dân.
+
Khi thực thi công vụ, cơ quan Nhà nước nào có lỗi gây thiệt
hại thì bồi thường lấy từ công quỹ, người bị rủi ro được
đền bù.
Hành
vi bị truy cứu trách nhiệm công vụ phải là hành vi gây thiệt
hại thực tế. Thiệt hại trong trách nhiệm công vụ tương tự
giống khái niệm thiệt hại trong trách nhiệm dân sự, đó là
thiệt hại thực tế chứ không phải thiệt hại suy đoán. Do đó,
một hành vi hành chính vi phạm pháp luật gây thiệt hại thực
tế cho công dân cụ thể thì phải bồi thường. Công dân khiếu
kiện không phải nhằm lên án cơ quan, cá nhân viên chức thi hành
công vụ, mà chủ yếu đòi bồi thường thiệt hại cho họ.
Tóm
lại, trách nhiệm pháp lý của viên chức nhà nước phát sinh khi
viên chức nhà nước thực hiện những hành vi vi phạm pháp luật
hoặc không hoàn thành nhiệm vụ được cơ quan giao cho. Những hình
thức trách nhiệm pháp lý có thể được áp dụng đối với viên
chức nhà nước bao gồm: trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân
sự, trách nhiện kỷ luật, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm hành
chính.
a.
Trách nhiệm hình sự
Trách
nhiệm này phát sinh khi viên chức nhà nước thực hiện những hành
vi nguy hiểm cho xã hội mà bộ luật hình sự quy định đó là
tội phạm và được tòa án xác định.
Cần
phân biệt những tội phạm có tính chất đặc thù của viên
chức nhà nước với những tội phạm thông thường khác. Những
tội phạm có tính chất đặc thù của viên chức nhà nước là
những tội phạm về chức vụ. Chủ thể là viên chức theo quan điểm
của luật hình sự, nghĩa là bất cứ người nào đảm nhận một
công việc do nhà nước ủy nhiệm với tư cách là một đại
diện cho nhà nước. Các trường hợp này được quy định tại các
điều 220, 221, 224, 225, 226 ...Bộ luật Hình sự Việt Nam.
Những
tội phạm thông thường khác là những tội phạm không liên quan
đến chức vụ nhà nước. Trong trường hợp viên chức nhà nước
phạm phải thì người viên chức nhà nước đó phải chịu trách
nhiệm hình sự như các công dân khác.
b.
Trách nhiệm dân sự
Trách
nhiệm dân sự của viên chức nhà nước phát sinh trong trường
hợp viên chức nhà nước thực hiện các hành vi bất hợp pháp
hoặc thiếu tinh thần trách nhiệm khi thực hiện nhiệm vụ được
giao gây thiệt hại về tài sản cho nhà nước, tập thể hoặc cá
nhân, vi phạm các điều khoản được bộ luật dân sự quy định.
-
Trách
nhiệm dân sự của viên chức đối với tài sản nhà nước được
áp dụng khi viên chức gây thiệt hại cho tài sản của nhà nước.
Ðó là những viên chức:
+
Cố ý hay thiếu tinh thần trách nhiệm làm thiệt hại đến tài
sản nhà nước;
+
Những viên chức gây thiệt hại cho tài sản nhà nước không
phải trong trường hợp thi hành nhiệm vụ được giao;
+
Những viên chức gây thiệt hại cho tài sản nhà nước không
phải trong trường hợp được quyền sử dụng tài sản;
Về
nguyên tắc, viên chức vi phạm có trách nhiệm bồi thường toàn
bộ thiệt hại về tài sản mà họ đã gây ra đối với nhà nước.
Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền xử lý cần cân nhắc, căn
cứ vào các yếu tố như lỗi, mục đích, mức độ thiệt hại
... để xem xét việc đền bù cụ thể.
Trong
trường hợp thiệt hại xảy ra do điều kiện khách quan không
thể lường trước được hoặc vượt quá sức khắc phục của
con người như thiên tai, chiến tranh mà người viên chức đã làm
hết sức mình để đề phòng hoặc hạn chế thiệt hại thì họ
không phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại.
-
Trách
nhiệm dân sự của viên chức nhà nước đối với tài sản công
dân.
Nếu
viên chức nhà nước gây thiệt hại cho tài sản của công dân thì
viên chức đó phải bồi thường cho công dân theo quy định của
luật dân sự. Việc bồi thường đó được tiến hành theo hai bước:
+
Cơ quan nhà nước nơi viên chức phục vụ bồi thường thiệt
hại cho người bị thiệt hại.
+
Viên chức gây ra thiệt hại hoàn trả khoản tiền mà cơ quan nhà
nước đã bồi thường cho người bị thiệt hại.
Sau
khi đã bồi thường cho người bị thiệt hại, thủ trưởng cơ
quan quản lý viên chức gây ra thiệt hại thành lập hội đồng xét
giải quyết việc hoàn trả bồi thường thiệt hại.
Viên
chức nhà nước gây ra thiệt hại phải hoàn trả khoản tiền
bồi thường cho cơ quan mình theo phương thức hoàn trả một lần
bằng tài sản riêng của mình trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày
có quyết định hoàn trả hoặc trừ dần vào thu nhập nhưng không
dưới 10% và không vượt quá 30% tổng thu nhập từ tiền lương và
phụ cấp hàng tháng. Trong trường hợp có nhiều người cùng gây
thiệt hại thì họ phải liên đới chịu trách nhiệm trên cơ sở
lỗi của mỗi người.
c.
Trách nhiệm vật chất
Trách
nhiệm vật chất là trách nhiệm đặc thù của viên chức nhà nước,
do cơ quan chủ quản áp dụng đối với người vi phạm. Quy định
của pháp luật về trách nhiệm vật chất của viên chức nhà nước
có nội dung như sau:
-
Phạm
vi thi hành của chế độ trách nhiệm vật chất chỉ được áp
dụng để giải quyết những vụ thiệt hại tài sản nhà nước
do công nhân viên chức gây ra trong quá trình sản xuất, công tác.
-
Viên
chức có thể gây ra thiệt hại cho tài sản nhà nước khi vi phạm
kỷ luật lao động hoặc thiếu tinh thần trách nhiệm. Trong trường
hợp viên chức nhà nước gây thiệt hại nghiêm trọng cho tài
sản nhà nước do thiếu tinh thần trách nhiệm thì bị xử lý theo
chế độ trách nhiệm dân sự và có thể bị truy tố về mặt hình
sự.
-
Về
mức bồi thường trong trách nhiệm vật chất:
+
Ðối với những trường hợp làm hư hỏng tài sản nhà nước thì
tùy tình hình cụ thể, căn cứ vào mức độ lỗi, điều kiện,
hoàn cảnh của người vi phạm mà xí nghiệp, cơ quan quyết định
người vi phạm phải bồi thường một phần hay toàn bộ thiệt
hại.
+
Ðối với những trường hợp làm mất tài sản nhà nước thì
về nguyên tắc viên chức phải đền bù toàn bộ tài sản. Nếu
việc làm mất tài sản có lý do chính đáng và được xác minh rõ
ràng thì có thể quyết định mức bồi thường thấp hơn mức
thiệt hại.
d.
Trách nhiệm kỷ luật
Trách
nhiệm kỷ luật của viên chức nhà nước phát sinh khi viên chức
vi phạm kỷ luật lao động. Kỷ luật lao động thường được
quy định trong nội quy do thủ trưởng cơ quan, đơn vị ban hành.
Kỷ luật này gọi là kỷ luật nội bộ cơ quan. Nó chỉ áp dụng
đối với viên chức nhà nước khi cơ quan chủ quản xác định
được lỗi của người đó.
e.
Trách nhiệm hành chính
Trách
nhiệm hành chính của viên chức nhà nước phát sinh khi viên chức
có hành vi vi phạm hành chính.
Có
những hành vi vi phạm hành chính chỉ có thể được thực hiện
bởi viên chức nhà nước. Những vi phạm hành chính đó mang tính
chất đặc thù của viên chức nhà nước, gắn với một số
chức vụ nhất định. Trong trường hợp viên chức nhà nước
thực hiện hành vi vi phạm hành chính thông thường không gắn
với chức vụ thì viên chức nhà nước sẽ chịu trách nhiệm hành
chính như mọi công dân khác.
Ví
dụ: hành vi đánh nhau hoặc xúi giục người khác đánh nhau.
IV.
PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ VIÊN CHỨC VÀ CÔNG VỤ NHÀ
NƯỚC.
Ðể
đưa đất nước đi lên công nghiệp hóa, hiện đại hóa thì vấn
đề xây dựng đội ngũ cán bộ đóng một vai trò cần thiết. Ðể
có được một đội ngũ viên chức nhà nước hùng mạnh, đủ năng
lực, Ðảng ta đã đề ra một số chủ trương như sau:
-
Tiếp
tục đổi mới công tác cán bộ, xây dựng cho được đội ngũ
vững mạnh, có năng lực bao gồm cán bộ lãnh đạo chính trị, cán
bộ quản lý nhà nước, quản lý kinh doanh và các chuyên gia.
-
Tiến
hành tiêu chuẩn hóa cho từng loại, từng chức danh cán bộ ở các
cấp, các ngành và căn cứ vào đó để đào tạo bố trí, sử
dụng cán bộ, chấm dứt tình trạng sử dụng cán bộ theo kiểu
thân quen, cảm tình cá nhân.
-
Ðổi
mới quan điểm về cán bộ và công tác cán bộ. Thực hiện chính
sách đoàn kết, động viên, phát huy mọi lực lượng cán bộ cả
ở trong và ngoài Ðảng.
-
Ðổi
mới các chính sách, chế độ đối với cán bộ như tiền lương,
phụ cấp. Xóa bỏ các chế độ mang tính bình quân và các quy định
tạo ra đặc quyền đặc lợi.
-
Tăng
cường sự lãnh đạo của Ðảng và trách nhiệm trực tiếp của
các cơ quan nhà nước đối với công tác cán bộ.
Ngay sau khi giành độc lập dân tộc, Nhà nước ta đã ban hành
nhiều văn bản pháp luật về công vụ Nhà nước, sắc lệnh số
76/SL ngày 20/05/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa
ban hành quy chế công chức. Sắc lệnh này đã quy định khá đầy
đủ các vấn đề tuyển dụng, thuyên chuyển, phân cấp, quản lý
cán bộ, khen thưởng,, ký luật... Nhưng do tình hình chiến tranh nên
sắc lệnh này trên thực tế chưa được áp dụng phổ biến.
Trong giai đoạn sau đó, hoạt động viên chức Nhà nước
được điều chỉnh chung với hoạt động lao động sản xuất
của công dân. Ðó là những văn bản quan trọng như Nghị định
195/CP 1964 của Hội đồng Chính phủ ban hành Ðiều lệ về kỷ
luật trong các xí nghiệp, cơ quan Nhà nước, Nghị định 49/CP
của Hội đồng Chính phủ (1968) ban hành chế độ trách nhiệm
vật chất của công nhân viên chức đối với tài sản Nhà nước.
Ngoài ra còn có nhiều quy định về tuyển dụng khen thưởng, lương,
biên chế...
Từ
năm 1980 trở lại đây hoạt động công vụ đã điều chỉnh. Ðó
là quyết định 117/HÐBT (1982) ban hành bản danh mục số 1 các
chức vụ viên chức Nhà nước, trong đó có phân loại các chức
danh. Trong nhiều ngành kinh tế quốc dân cũng ban hành các tiêu
chuẩn nghiệp vụ cho mỗi loại viên chức.
Tuy
vậy, những văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động công vụ
vẫn chưa được hệ thống hóa. Nhiều quy định đã lỗi thời,
không còn phù hợp với yêu cầu đổi mới.
Hệ
thống hành pháp thống nhất, ổn định và vững chắc đòi hỏi
phải có đội ngũ công chức Nhà nước được đạo tạo, có
nghiệp vụ mới bảo đảm được những yêu cầu đổi mới toàn
diện các mặt của đời sống xã hội và đội ngũ đó cần
phải hoạt động trên cơ sở đạo luật về công vụ Nhà nước.
Từ đó đòi hỏi phải đổi mới công tác cán bộ. Trước hết,
phải hoàn thiện quy chế công chức Nhà nước làm việc tại các
cơ quan hành chính Nhà nước, tạo ra một đội ngũ công chức chuyên
nghiệp được đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ công chức.
Tiếp
theo, để hình thành đội ngũ công chức Nhà nước, cần có hình
thức quản lý công chức phù hợp với yêu cầu phân biệt chức năng
giữa Ðảng và Nhà nước, giữa cơ quan Chính phủ với các đơn
vị sản xuất kinh doanh, gắn chặt hoạt động quản lý cán bộ
với hoạt động kinh tế. Ơớ Việt Nam, theo quyết định của Chính
phủ, đã thành lập Ban tổ chức và cán bộ của Chính phủ,
loại cơ quan quản lý cán bộ như vậy có thể thấy ở Nga, ở
Mỹ, và một số nước khác. Trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm
trong và ngoài nước, cần đổi mới Ban tổ chức và cán bộ của
Chính phủ. Phương hướng của cơ quan Nhà nước, chuẩn bị các
dự thảo văn bản pháp quy, điều chỉnh hoạt động công vụ Nhà
nước, tuyển chọn và đào tạo công chức.
Một
vấn đề hết sức quan trọng và có ý nghĩa lớn đối với việc
hình thành công chức Nhà nước là xây dựng cơ sở
pháp luật cho hoạt động công vụ. Trước hết, cần phải
ban hành các văn bản pháp quy về công vụ hành chính Nhà nước.
Trong các văn bản đó cần phân biệt rõ những công chức được
bổ nhiệm theo yêu cầu chính trị và những công chức bổ nhiệm
theo tiêu chuẩn chuyên môn. Sau đó, trên cơ sở các văn bản pháp
quy hiện hành kết hợp với tổng kết thực tiễn để dự thảo
và ban hành luật về công vụ Nhà nước.
Nội
dung cơ bản của Luật này gồm những điểm sau :
-
Thứ
nhất, trong luật cần xác định rõ những ai thuộc phạm vi viên
chức Nhà nước. Phạm vi đó gồm tất cả những người tạo thành
đội ngũ của bộ máy Nhà nước bao gồm công chức lãnh đạo và
công chức chuyên nghiệp. Từ đó, xác định đối tượng của
luật là những quan hệ về tổ chức công vụ Nhà nước và thực
hiện các chức vụ của viên chức.
-
Thứ
hai, xác định khái niệm chức vụ và các loại chức vụ. Khái
niệm về chức vụ bao gồm các mặt xã hội, tư và pháp lý, còn
chức vụ hiểu theo nghĩa rộng gồm có các chức vụ trong các cơ
quan quyền lực Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan toà
án, kiểm sát (thẩm phán, kiểm sát viên và các chức vụ khác). Còn
vấn đề tuyển dụng viên chức cần phải đề ra các hình thức
thi tuyển đối với người muốn vào làm việc trong bộ máy Nhà nước
và tuyển chọn thông qua hệ thống đánh giá thường xuyên đối
với người đang làm việc trong cơ quan Nhà nước.
-
Thứ
ba, xác định địa vị pháp lý của viên chức Nhà nước. Cùng
với ghi nhận trong luật quyền của mọi công dân có đủ điền
kiện có thể trở thành viên chức Nhà nước, cần phải đưa ra các
tiêu chuẩn để tiếp nhận và thăng chức. Các tiêu chuẩn đó
phụ thuộc vào tình hình cụ thể của từng giai đoạn phát
triển của Nhà nước. Trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị
trường, một trong những hạn chế đối với công chức là họ không
được đồng thời là các nhà doanh nghiệp.
-
Thứ
tư , phân loại viên chức Nhà nước, việc thăng chức đối viên
chức thông qua thi tuyển theo đề nghị của chính viên chức hoặc
theo sáng kiến của cơ quan nơi viên chức làm việc. Việc thăng
chức phải căn cứ vào bậc của viên chức phù hợp với chức
vụ tương đương và do luật định.
-
Thứ
năm , xác định thời hạn phục vụ của các chức vụ. Nhiệm
kỳ của một số chức vụ Nhà nước được pháp luật nhiều nước
ghi nhận. Nhưng ở Việt Nam pháp luật chưa điều chỉnh vấn đề
này. Cần phải quy định viên chức lãnh đạo thực thi chức vụ
có thời hạn theo luật định, còn công chức chuyên nghiệp
thực thi chức vụ suốt đời.
-
Thứ
sau, luật về công vụ cần điều chỉnh các bảo đảm cho hoạt
động công vụ Nhà nước, bảo hiểm cho viên chức đã hoàn thành
nghĩa vụ phục vụ hoặc vì những điều kiện chính đáng phải
thôi việc.
-
Cuối cùng, pháp luật về công cụ phải quy định tổng
thể hàng loạt vấn đề về khen thưởng, trách nhiệm của công
chức Nhà nước.
-------------------------------------------------
CÂU HỎI
1.
Thế nào là viên chức nhà nước? Hãy phân loại viên chức nhà nước
căn cứ vào tính chất công việc?
2.
Công vụ nhà nước là gì? Hãy nêu đặc điểm của công vụ nhà
nước?
3.
Thế nào là trách nhiệm viên chức trong hoạt động công vụ?
Nói
"Trách nhiệm công vụ chỉ có ở viên chức" là đúng hay
sai? Giải thích?
4.
Phân biệt trách nhiệm chủ động và trách nhiệm thụ động?