QUY
PHẠM VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH
I. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH.
a).
Khái
niệm
Trước
hết, qui phạm được hiểu là điều qui định chặt chẽ phải tuân
theo. Trong đời sống hàng ngày, ta vẫn thường gặp những khái
niệm như qui phạm đạo đức, qui phạm pháp luật. Tuy nhiên, khác
với qui phạm đạo đức, qui phạm pháp luật được ban hành bởi
nhà nước và mang tính cưỡng chế nhà nước. Ðể thực hiện
chức năng quản lý nhà nước, quản lý xã hội, các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để điều
chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Các quy phạm pháp
luật điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước chính
là quy phạm pháp luật hành chính.
Như
vậy, quy phạm pháp luật hành chính là các quy tắc xử sự chung
do cơ quan Nhà nước, các cán bộ
nhà nước có thẩm quyền ban hành, chủ yếu điều chỉnh những
quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước
(hay còn gọi là hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước)
có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với những đối tượng có
liên quan.
b).
Ðặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính
Qua
khái niệm trên cho thấy quy phạm pháp luật hành chính là một
trong những dạng quy phạm pháp luật và nó có những đặc điểm
sau:
1.
Là
qui tắc xử sự mang tính bắt buộc chung. Giống như các qui phạm
pháp luật
khác, qui phạm pháp luật hành chính có hiệu lực bắt buộc thi hành
đối với các đối tượng có liên quan và được bảo đảm
thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà
nước. Những qui phạm này xác định hành vi của cacù đối tượng
có liên quan: được làm gì, không được làm gi và làm như thế nào.
Các qui tắc xử sự này được ban hành theo thủ tục, trình tự
chắt chẽ theo pháp luật. Khi có một quan hệ pháp luật hành chính
cụ thể tương ứng phát sinh, qui tắc xử sự chung trên sẽ là căn
cứ để ra văn bản áp dụng. Tuy vậy, dù có hay chưa có văn bản
áp dụng, qui phạm pháp luật trên vẫn tồn tại và không mất đi
giá trị pháp lý trừ khi hết hiệu lực.
2.
Ðược
ban hành bởi những cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước có
thẩm quyền ở
các cấp khác nhau với, mục đích cụ thể hóa các quy phạm pháp
luật hành chính của các cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ
quan nhà nước cấp trên. Vì các văn bản pháp luật do các cơ quan
quyền lực nhà nước ban hành trong lĩnh vực quản lý hành chính
mới chỉ quy định một cách chung nhất nên chúng đòi hỏi phải
được cụ thể hóa trong từng lĩnh vực của quản lý hành chính.
Ví
dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được Uớy ban thường
vụ Quốc hội
thông qua ngày 6/7/1995 quy định một cách chung nhất về vấn đề
xử lý vi phạm hành chính. Dựa trên những quy định chung này, Chính
phủ ban hành một loạt các văn bản quy phạm pháp luật hành chính
quy định cụ thể về xử lý vi phạm hành chính trong từng lĩnh
vực khác nhau, đó là các Nghị định số 87, 88/CP ngày 12/12/1995
quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa-xã
hội; Nghị định số 01/CP ngày 3/1/1996 quy định về xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại v.v...
3.
Tính
thống nhất: mặc dù quy phạm pháp luật hành chính được ban hành
bởi những cơ quan khác nhau, có hiệu lực pháp lý cũng như phạm
vi thi hành khác
nhau nhưng về cơ bản chúng hợp thành một hệ thống thống
nhất. Tính thống nhất của các quy phạm pháp luật hành chính
được bảo đảm bởi hệ thống các nguyên tắc trong luật hành
chính, đặc biệt là nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và
nguyên tắc tập trung dân chủ. Những nguyên tắc này đòi hỏi:
+
Các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước
ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, Nghị quyết và Pháp lệnh
của các cơ quan quyền lực nhà nước.
+
Những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan hành chính nhà
nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với
những quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước
có thẩm quyền chung ban hành.
+
Các quy phạm pháp luật hành chính phải được ban hành theo trình
tự, thủ tục và hình thức pháp luật đã quy định.
+
Việc ban hành các quy phạm pháp luật hành chính của cơ quan cấp
dưới đòi hỏi phải phù hợp với những quy phạm pháp luật hành
chính do cấp trên ban hành.
+
Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan địa phương ban hành
để thi hành ở địa phương phải phù hợp với quy phạm pháp
luật hành chính do các cơ quan ở trung ương ban hành để thi hành
trong cả nước.
4.
Những
qui phạm pháp luật hành chính ban hành chủ yếu điều chỉnh
những quan hệ xã hội phát sinh
trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Ðiều này đồng nghĩa với
sẽ có những văn bản thứ
yếu phát sinh trong lĩnh vực
khác của nhà nước. Thật vậy, ngoài việc xác định thẩm quyền của các cơ quan
hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao động, luật hành chính đồng
thời điều chỉnh những quan hệ
xã hội liên quan đến việc tổ chức quá trình lao động và chế
độ công vụ...
5.
Các
quy phạm pháp luật hành chính được đặt ra, sửa đổi hay bãi
bỏ trên cơ sở những quy luật phát triển khách quan của xã hội
và những đặc điểm cụ thể trong từng giai đoạn. Hiện nay, qui
phạm pháp luật Hành chính là tổng hợp các qui phạm về quản lý
nhà nước trong các lĩnh vực tương ứng với các
lĩnh vực quản lý của đời sống xã hội. Vì vậy, qui phạm pháp
luật hành chính hiện tại được ban hành bởi khá nhiều cơ quan,
có hiệu lực pháp lý khác nhau và thi hành khác nhau, cũng như
tính ổn định các văn bản này không cao. Tuy nhiên, đây không
phải là bản chất của qui phạm pháp luật hành chính. Tuy tính đa
dạng về văn bản các cấp
gắn liền với qui phạm hành chính, nhưng về
lâu dài sẽ phải có một Bộ Luật hành chính hoặc
Luật hành chính thống nhất điều chỉnh các mối
quan hệ chung nhất chứa đựng một cách có hệ thống hơn các
qui phạm pháp luật hành chính.
2.
Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính
Các
quy phạm pháp luật hành chính có thể có những nội dung cơ bản
sau:
-
Quy phạm pháp luật hành chính quy định địa vị pháp lý của các
bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước tức là xác định
quyền và nghĩa vụ cũng như mối liên hệ chủ yếu giữa các bên
tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước. Ðiều này liên quan
trực tiếp tới bản thân quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.
Ta có các trường hợp sau:
+ QPPL hành chính trong quan hệ pháp luật hành chính công:
chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước- chủ thể có thẩm
quyền hành chính nhà nước.
+ QPPL hành chính trong quan hệ pháp luật hành chính tư: chủ
thể có thẩm quyền hành chính nhà nước- chủ thể không có
thẩm quyền hành chính nhà nước hoặc tham gia không với tư cách
chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước.
-
Quy phạm pháp luật hành chính xác định những thủ tục, trình
tự cần thiết cho việc thưc hiện quyền và nghĩa vụ của các bên
tham gia quan hệ pháp luật hành chính và một số quan hệ pháp
luật khác như quan hệ pháp luật lao động, tài chính, đất đai...
-
Quy phạm pháp luật hành chính xác định các biện pháp khen thưởng
và các biện pháp cưỡng chế hành chính đối với các đối tượng
quản lý.
Ðể
phân loại các quy phạm pháp luật hành chính có thể dựa trên
nhiều tiêu chí khác nhau. Tuy nhiên, trong giới hạn của chương trình
học ta chỉ phân loại dựa trên một số tiêu chí chủ yếu. Các
tiêu chí đó là các căn cứ về nội dung pháp lý, về tính chất của những quan hệ được quy
phạm pháp luật hành chính điều chỉnh, về thời gian áp dụng, cơ
quan ban hành cũng như căn cứ
vào phạm vi hiệu lực pháp lý của các quy phạm hành chính.
a)
Căn cứ vào nội dung pháp lý của quy phạm pháp luật hành
chính ta có ba loại quy phạm:
+
Quy phạm đặt nghĩa vụ: là quy phạm buộc các đối tượng có liên
quan phải thực hiện những hành vi nhất định.
+
Quy phạm trao quyền: là quy phạm trao quyền cho các đối tượng có
liên quan quyền thực hiện những hành vi nhất định. Qui phạm
trao quyền được thể hiện rõ trong quan hệ pháp luật hành chính
công khi cấp trên ban hành qui phạm trao quyền cho cấp dưới.
+
Quy phạm ngăn cấm: là quy phạm buộc các đối tượng có liên
quan tránh thực hiện những hành vi nhất định.
b)
Căn cứ vào tính chất của những quan hệ được điều
chỉnh ta có hai loại quy phạm:
+
Quy phạm nội dung: là quy phạm quy định quyền và nghĩa vụ của
các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.
+
Quy phạm thủ tục: là quy phạm quy định trình tự thủ tục mà các
bên phải tuân theo trong khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.
c)
Căn cứ vào cơ quan ban hành ta có các quy phạm sau:
+
Những quy phạm do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành.
+
Những quy phạm do Chủ tịch nước ban hành.
+
Những quy phạm do Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành.
+
Những quy phạm do cơ quan hành chính nhà nước ban hành.
+
Những quy phạm do các cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị-xã
hội phối hợp ban hành.
Lưu
ý rằng qui phạm pháp luật hành chính không chỉ được ban hành
bởi cơ quan hành chính nhà nước, mà cả các cơ quan khác trong
hệ thống cơ quan nhà nước.
Ví
dụ: Quốc hội (hệ thống cơ quan dân cử), Hội đồng thẩm phán
TAND tối cao (hệ thống cơ quan tư pháp).
Tuy
nhiên, tất cả các văn bản của các tổ chức xã hội với tư cách
độc lập của tổ chức xã hội đó, trong mọi trường hợp, không
được xem là văn bản QPPL hành chính.
Ví
dụ: Văn kiện của Ðảng Cộng sản Việt nam có tính chất chỉ
đạo cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhưng hoàn toàn
không phải là văn bản QPPL hành chính.
d)
Căn cứ vào thời gian áp dụng chúng ta có ba loại quy phạm,
đó là: quy phạm áp dụng lâu dài, quy phạm áp dụng có thời
hạn và những quy phạm tạm thời.
+
Quy phạm áp dụng lâu dài: là quy phạm mà trong văn bản ban hành
chúng không ghi thời hạn áp dụng, do vậy, chúng chỉ hết hiệu
lực khi cơ quan có thẩm quyền tuyên bố bãi bỏ hay thay thế chúng
bằng những quy phạm khác.
+
Quy phạm áp dụng có thời hạn: là những quy phạm mà trong văn
bản ban hành chúng có ghi thời hạn áp dụng. Thường là những
quy phạm được ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội
phát sinh trong tình huống đặc biệt, khi tình huống này không còn
thì quy phạm cũng hết hiệu lực.
Ví
dụ: Quyết định về 5 biện pháp phòng chống lũ của tỉnh Cần
thơ năm 2001, chỉ áp dụng cho việc phòng chống mùa lũ của năm
2001 của tỉnh Cần thơ.
+
Quy phạm tạm thời: là những quy phạm được ban hành để áp
dụng thử. Nếu sau thời gian áp dụng thử mà xét thấy nó phù
hợp thì sẽ ban hành chính thức. Có những trường hợp được
ban hành thí điểm, áp dụng giới hạn ở một số địa phương
nhất định. Sau một thời gian đánh giá hiệu quả hoạt động trên
thực tế, sẽ ban hành đồng loạt.
Ví
dụ: Văn bản QPPL về xoá đói giảm nghèo ở TP HCM, về thí điểm
thực hiện một cửa một dấu ở TP HCM.
e)
Căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý ta có hai loại sau:
+
Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi cả nước.
+
Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý ở từng địa
phương.
Việc
phân loại này sẽ được phân tích cụ thể trong phần sau về
hiệu lực của QPPL hành chính.
4.
Hiệu lực và vấn đề thực hiện quy phạm pháp luật hành chính |
a/.
Hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính
Quy
phạm pháp luật hành chính có hiệu lực về thời gian và không
gian.
·
Hiệu
lực về thời gian
-
Ðối với những quy phạm pháp luật hành chính được quy định
trong văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị
quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ
ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố (trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác).
Ví
dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được chủ tịch nước
ký lệnh công bố ngày 06/07/1995, có qui định văn bản pháp lệnh
này có hiệu lực từ ngày 01/08/1995.
-
Ðối với những quy phạm pháp luật hành chính được quy định
trong văn bản pháp luật của Chủ tịch nước (lệnh, quyết
nghị) thì có hiệu lực kể từ ngày đăng công báo (trừ trường
hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác).
-
Ðối với quy phạm hành chính được quy định trong văn
bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, thủ trưởng
cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thì có
hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày ký.
-
Quy phạm pháp luật hành chính hết hiệu lực khi đã hết
thời hạn có hiệu lực được quy định trong văn bản đó hay
được thay thế bằng một văn bản mới của chính cơ quan đã ban
hành văn bản đó hoặc bị hủy bỏ, bãi bỏ bằng một văn bản
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
-
Qui phạm pháp luật hành chính của UBND các cấp có hiệu
lực kể từ ngày kí trừ trường hợp có qui định có hiệu lực
về sau trong văn bản QPPL
·
Hiệu
lực về không gian
-
Ðối với những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ
quan nhà nước ở trung ương ban hành thì có hiệu lực trong phạm
vi cả nước (trừ trường hợp có quy định khác, ví dụ quản lý
khu vực biên giới, vùng đặc khu kinh tế).
Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội thì có hiệu lực pháp lý
trên phạm vi cả nước.
-
Ðối với những quy phạm pháp luật hành chính do Hội đồng
nhân dân, Uớy ban nhân dân các
cấp ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi từng địa phương
nhất định.
Ví
dụ: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Cần Thơ thì chỉ
có hiệu lực pháp lý
trên phạm vi tỉnh Cần Thơ.
-
Quy phạm pháp luật hành chính cũng có hiệu lực pháp lý đối
với các cơ quan, tổ chức và người nước ngoài ở Việt Nam,
trừ trường hợp pháp luật của Việt Nam hay điều ước quốc
tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác.
b/.
Việc thực hiện quy phạm pháp luật hành chính
Thực
hiện quy phạm pháp luật hành chính là việc dùng quy phạm pháp
luật hành chính để tác động vào hành vi của các bên tham gia
quan hệ quản lý nhà nước, được biểu hiện dưới hai hình
thức là chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.
1.
Chấp hành quy phạm pháp luật hành chính: là việc các cơ quan,
tổ chức và cá nhân làm theo đúng những yêu cầu của quy phạm
pháp luật hành chính. Các chủ
thể của quan hệ pháp luật hành chính thưc hiện hành vi chấp hành
quy phạm pháp luật hành chính trong những trường hợp sau:
+
Khi thực hiện đúng các hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính
cho phép;
+
Khi thực hiện đúng các hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính
buộc phải thực hiện;
+
Khi không thực hiện những hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính
cấm thực hiện.
2. Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính: là việc cơ quan có thẩm
quyền của nhà
nước căn cứ vào pháp luật hiện hành để giải quyết các công
việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước.
Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trực tiếp làm phát
sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ
thể- quan hệ pháp luật hành chính tư. Chúng liên quan trực tiếp
tới việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào
quan hệ quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt là đối với
tổ chức, công dân. Do vậy, việc áp dụng quy phạm pháp luật hành
chính phải tuân theo những yêu cầu sau:
+
Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải tuân theo những
yêu cầu của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và đảm bảo nhân
dân lao động có điều kiện tham gia vào quản lý nhà nước theo
Ðiều 12 và Ðiều 53 Hiến pháp 1992. Vì áp dụng quy phạm pháp
luậỷt hành chính là hoạt động của các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền giải quyết tất cả những vấn đề có liên quan đến
quyền lợi của các tổ chức, cá nhân.
+
Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trực tiếp làm phát
sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, vì
vậy phải được thực hiện bởi cơ quan có thẩm quyền của nhà
nước và phải được tiến hành theo đúng trình tự, thủ
tục, đúng thời hạn pháp luật quy định, phải xem xét, giải
quyết đúng hạn các yêu cầu nhận được, trả lời công khai, chính
thức về kết quả giải quyết cho các đối tượng có liên quan.
Ví
dụ: Ðiều 36 Luật khiếu nại tố cáo 02/12/98, cơ quan, cá nhân có
thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời hạn
30 ngày (nếu phức tạp, không quá 45 ngày).
+
Kết quả áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải được
thể hiện bằng văn bản của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền và việc áp dụng chỉ được coi là hoàn thành khi quyết định
của cơ quan áp dụng pháp luật được
chấp hành trong thực tế.
c./
Mối quan hệ giữa chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành
chính
Chấp
hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính có mối quan hệ
hữu cơ với nhau, được tiến hành song song trong thực tiễn cuộc
sống. Mối quan hệ này được thể hiện:
1.
Chấp hành- áp dụng: Chấp hành là tiền đề, là cơ sở của áp
dụng quy phạm pháp
luật hành chính, từ việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính
dẫn đến áp dụng quy phạm pháp luật hành chính;
Ví
dụ: công dân chấp hành các quy định về thuế của nhà nước,
đã nộp thuế đầy đủ
dẫn đến áp dụng quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền.
2.
Không chấp hành- áp dụng: Có trường hợp không chấp hành quy
phạm pháp luật hành chính dẫn đến việc áp dụng quy phạm pháp
luật hành chính.
Ví
dụ: không chấp hành luật lệ giao thông dẫn tới việc xử phạt
vi phạm hành
chính.
3.
Aùp dụng- chấp hành: Trong nhiều trường hợp khác, áp dụng quy
phạm pháp luật hành chính lại là tiền đề, cơ sở của việc
chấp hành quy phạm pháp luật hành chính.
Ví
dụ: Một cơ quan cấp giấy phép cho một đơn vị sản xuất thì
việc cấp giấy phép
là hành động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, còn việc
không vi phạm những điều ghi trong giấy phép là hành động chấp
hành quy phạm pháp luật hành chính. Thế nhưng, nếu đơn vị đó
không chấp hành thì tất yếu sẽ dẫn đến việc áp dụng quy
phạm pháp luật hành chính.
II. QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH.
a./
Khái niệm
Quan
hệ pháp luật hành chính là một dạng của quan hệ pháp luật.
Ðó là những quan hệ xã hội phát sinh chủ yếu trong lĩnh vực
chấp hành điều hành giữa một bên mang quyền lực nhà nước có
chức năng quản lý hành chính nhà nước và một bên là đối tượng
quản lý. Các quan hệ này được điều chỉnh bởi những quy
phạm pháp luật hành chính. Trong một quan hệ pháp luật hành chính
thì quyền của bên này sẽ là nghĩa vụ của bên kia và ngược
lại. Chúng rất phong phú và đa dạng, phát sinh trên mọi lĩnh
vực của đời sống xã hội.
Như
vậy, quan hệ pháp luật hành chính là những quan hệ xã hội phát
sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều hành của nhà nước được
điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hành chính giữa những chủ
thể mang quyền và nghĩa vụ đối với nhau theo quy định của pháp
luật hành chính.
b./Ðặc
điểm của quan hệ pháp luật hành chính.
Căn
cứ vào những đặc trưng riêng của quan hệ pháp luật hành chính,
ta thấy quan hệ pháp luật hành chính có những đặc điểm sau:
-
Quan hệ pháp luật hành chính chủ yếu chỉ phát sinh trong quá
trình quản lý hành chính nhà nước
trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, luôn gắn
liền với hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước,
chúng vừa thể hiện lợi ích của các bên tham gia quan hệ vừa
thể hiện những yêu cầu và mục đích của hoạt động chấp hành
- điều hành.
-
Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh giữa tất
cả các loại chủ thể như cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội,
công dân, người nước ngoài...nhưng ít nhất một bên trong quan
hệ phải là cơ quan hành chính nhà
nước hoặc cơ quan nhà nước khác hoặc tổ chức, cá nhân được
trao quyền quản lý. Ðiều này có nghĩa là quan hệ giữa công dân
với công dân, tổ chức với tổ chức hay tổ chức với một
công dân nào đó (không mang quyền lực hành chính nhà nước) thì
không thể hình thành quan hệ pháp luật hành chính.
-
Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh do đề nghị
hợp pháp của bất kỳ bên nào,
sự thỏa thuận của bên kia không phải là điều kiện bắt buộc
cho sự hình thành quan hệ .
-
Các tranh chấp phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính
phần lớn được giải quyết theo
trình tự, thủ tục hành chính và chủ yếu thuộc thẩm quyền
của cơ quan hành chính nhà nước.
-
Trong quan hệ pháp luật hành chính, bên vi phạm phải chịu
trách nhiệm trước nhà nước chứ
không phải chịu trách nhiệm trước bên kia của quan hệ pháp
luật hành chính.
a./
Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính
Chủ
thể của quan hệ pháp luật hành chính là những bên tham gia vào
quan hệ pháp luật hành chính, có năng lực chủ thê,ứ có quyền
và nghĩa vụ tương ứng đối với nhau theo quy định của pháp
luật hành chính.
Chủ
thể của quan hệ pháp luật hành chính bao gồm: cơ quan nhà nước,
cán bộ nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế, công dân
Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch. Trong đó,
có một loại chủ thể luôn luôn hiện diện trong mọi quan hệ pháp luật hành chính: chủ thể quản lý-bên
có thẩm quyền hành chính nhà nước.
* Chủ
thể quản lý hành chính nhà nước:
là các cá nhân hay tổ chức của con
người mang quyền lực hành chính nhà nước, nhân danh nhà nước và
thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. "Mang
quyền lực nhà nước" ở đây cần hội đủ 2 yếu tố sau:
-
Có thẩm quyền hành chính nhà nước do pháp luật qui định;
-
Tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách của chủ
thể có thẩm quyền hành chính nhà nước, không vượt ra khỏi
thẩm quyền đã được luật định;
Nói lên điều này để phân biệt rạch ròi "vai trò"
của một chủ thể nhất định trong những trường hợp cụ thể
nhất định. Trường hợp chủ thể A là chủ thể có thẩm quyền
hành chính nhà nước, nhưng tham gia vào quan hệ không với tư cách
thẩm quyền ấy, thì không thể hình thành quan hệ pháp luật hành
chính với A là chủ thể quản lý
Ví
dụ: Nguyễn Văn A là chủ tịch UBND huyện B, có hành vi vi phạm
trật tự an toàn giao thông trong khi điều khiển phương tiên xe 2 bánh.
Trường hợp này, A phải chịu xử lý theo pháp luật hành chính như
tất cả các cá nhân khác vi phạm trật tư an toàn giao thông.
Chủ
thể bắt buộc trong quan hệ pháp luật hành chính có quyền nhân
danh Nhà nước để đơn phương ra những mệnh lệnh (thể hiện dưới
dạng các quy phạm pháp luật hoặc các mệnh lệnh cụ thể để
giải quyết công việc cụ thể) buộc phía
bên kia phải thực hiện. Ðây là một đặc trưng cơ bản của
quan hệ pháp luật hành chính so với các quan hệ pháp luật khác.
Ðiều kiện để trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật hành
chính là phải có năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành
vi hành chính. Chủ thể này có thể là:
-
Cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ hành chính nhà nước.
Tuy nhiên, cần phân biệt quan hệ pháp luật hành chính với quan
hệ chỉ đạo công tác trong nội bộ một cơ quan.
Ví
dụ: Quan hệ pháp luật giữa UBND Tỉnh A với UBND Huyện B tương
ứng trực thuộc là quan hệ pháp luật hành chính. Tuy nhiên, quan
hệ giữa thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước với thư ký
của cơ quan đó trong việc "nhờ" cô thư ký đánh máy
một công văn thì không phái là quan hệ pháp luật hành chính. Nó
dựa trên quan hệ pháp luật hành chính, nhưng là quan hệ công tác
nội bộ của cơ quan.
-
Cơ quan nhà nước khác, cá nhân, tổ chức xã hội tham gia vào
một quan hệ pháp luật cụ thể với tư cách là bên có thẩm
quyền hành chính nhà nước được qui định trong pháp luật hành
chính.
Ví
dụ: Theo Ðiều 35[1] Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày
06/07/1995, chủ toạ phiên toà có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành
chính đối với hành vi gây rối tại phiên toà. Trong quan hệ này,
toà án (cơ quan tư pháp) được trao thẩm quyền hành chính nhà nước,
vì thế đây là quan hệ pháp luật hành chính với chủ thể quản
lý là toà án.
* Chủ
thể của quản lý hành chính nhà nước:
Là
một bên trong quan hệ pháp luật hành chính, chịu sự quản lý,
chấp hành mệnh lệnh của chủ thể quản lý. Trong quan hệ pháp
luật hành chính, đây có thể là cơ quan, tổ chức, cá nhân tham
gia không với tư cách có quyền lực hành chính nhà nước; hoặc cá
nhân công dân, các tổ chức kinh tế ngoài quốc doanh, các tổ
chức xã hội không mang quyền lực hành chính nhà nước. Theo pháp
luật Việt nam:
-
"Nhà nước CH XHCN Việt nam là nhà nước của nhân dân, do nhân
dân và vì nhân dân". (Ðiều 2 Hiến pháp 1992)
-
"Nhà nước bảo đảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ
về mọi mặt của nhân dân". (Ðiều 3 Hiến pháp 1992)
-
"Công dân có quyền tham gia vào quản lý nhà nước..." (Ðiều
53 Hiến pháp 1992).
Do
đó, công dân Việt nam không chỉ là chủ thể của quản lý mà còn
có quyền và nghĩa vụ tham gia vào quản lý nhà nước, làm cho
mục đích của quản lý hành chính ngày càng thể hiện rõ hơn
lợi ích và nguyện vọng của nhân dân.
b.
Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính
Là
trật tự quản lý hành chính nhà nước. Trật tự này được quy
định trong từng lĩnh vực cụ thể và khi tham gia vào quan hệ này,
đối tượng mà các chủ thể mong muốn hướng tới là những
lợi ích về vật chất hoặc những lợi ích phi vật chất, nó đóng
vai trò là yếu tố định hướng cho sự hình thành và vận động
của một quan hệ pháp luật hành chính. ở đây có sự khác nhau
về khách thể của quan hệ pháp luật hành chính công và tư.
c.
Cơ sở của sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp
luật hành chính
Quan
hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh, thay đổi hay chấm dứt
khi có đủ ba điều kiện:
-
Quy phạm pháp luật hành chính;
-
Năng lực chủ thể hành chính;
-
Sự kiện pháp lý hành chính.
* Quy
phạm pháp luật hành chính: Là cơ sở ban đầu cho sự phát sinh,
thay đổi hay
chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính, bởi vì quan hệ pháp
luật hành chính quy định:
-
Ðiều kiện và hoàn cảnh phát sinh quan hệ pháp luật hành
chính;
-
Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể;
-
Các biện pháp xử lý những trường hợp vi phạm.
Như
vậy, quy phạm pháp luật hành chính quy định các quyền và nghĩa
vụ của các bên trong quản lý hành chính nhà nước, quy định
nội dung những quy tắc xử sự của các bên tham gia quan hệ, do đó
nếu không có các chủ thể thì quan hệ pháp luật hành chính không
thể phát sinh, thay đổi hay chấm dứt, bản thân nó không tạo ra
được quan hệ pháp luật hành chính mà phải có những tình
huống, những điều kiện cụ thể khác như chủ thể, sự kiện
pháp lý ...
* Sự
kiện pháp lý hành chính: là những sự kiện thực tế mà khi xảy
ra làm phát sinh quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính. Hay nói cách
khác, sự kiện pháp lý hành chính là những sự kiện xảy ra trong
thực tế phù hợp với những điều kiện mà quy phạm pháp luật
hành chính dự liệu trước.
Sự
kiện pháp lý có hai loại: sự kiện pháp lý ý chí và sự kiện
pháp lý phi ý chí.
*Sự
kiện pháp lý ý chí là những sự kiện xảy ra tùy thuộc vào ý
chí của con người.
Ví
dụ: cố ý chạy xe vượt tuyến, cố ý làm sai lệch hồ sơ...
*
Sự
kiện pháp lý phi ý chí (còn gọi là sự biến) là những sự
kiện xảy ra không phụ thuộc vào ý chí con người, nó mang yếu
tố khách quan.
Ví
dụ: lũ lụt, bão, cái chết tự nhiên của con người...
Căn cứ chủ yếu vào yếu tố chủ thể và một phần khách
thể của quan hệ pháp luật hành chính, quan hệ pháp luật hành chính
được phân thành 2 loại
chính yếu:
a)
Quan hệ pháp luật hành chính công
¨
Chủ
thể quản lý và chủ thể của quản lý:
·
Ðối
với chủ thể là cơ quan nhà nước thì năng lực chủ thể xuất
hiện từ khi cơ quan đó được chính thức thành lập và ấn định
thẩm quyền, đồng thời chấm dứt khi cơ quan đó bị giải thể.
·
Ðối
với chủ thể là cán bộ có thẩm quyền thì
*
năng lực pháp luật xuất hiện từ khi cán bộ đó được
chính thức bổ nhiệm hay Nhà nước giao cho một chức vụ nhất định
trong bộ máy Nhà nước.
*
năng lực hành vi là khả năng thực hiện những hành vi trong
phạm vi năng lực pháp luật của quyền hạn, chức vụ được
bổ nhiệm.
·
Ðối
với chủ thể là tổ chức xã hội được giao thẩm quyền hành
chính nhà nước, thì năng lực chủ thể xuất hiện từ khi tổ
chức đó được chính thức thành lập và ấn định thẩm quyền
theo nội dung công việc cố định, chu kì hoặc theo tình huống
cụ thể; thẩm quyền này chấm dứt khi tổ chức đó không còn
được ấn định thẩm quyền hành chính nhà nước
b)
Quan hệ pháp luật hành chính tư
a
Chủ thể quản lý: giống như chủ thể quản lý của quan
hệ pháp luật hành chính công
b
Chủ thể của quản lý:
·
Ðối
với chủ thể là tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế thì năng
lực chủ thể xuất hiện khi Nhà nước quy định quyền và nghĩa
vụ của các tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế đó.
·
Ðối
với chủ thể là công dân Việt Nam thì thời điểm xuất hiện năng
lực pháp luật và năng lực hành vi khác nhau.
-
Năng lực pháp luật hành chính của công dân xuất hiện khi
công dân đó sinh ra và
chấm dứt khi công dân đó chết đi. Ðó làỡ khả năng hưởng các
quyền và nghĩa vụ nhất định do luật hành chính quy định cho cá
nhân. Ví dụ: quyền bầu cử, ứng cử, quyền học tập...
-
Còn
năng lực hành vi hành chính của công dân là năng lực của công dân
thực hiện được các quyền và nghĩa vụ của mình trên thực
tế . Năng lực đóù xuất
hiện khi công dân đạt một độ tuổi nhất định hay có sức
khỏe, trình độ, chuyên môn nghiệp vụ, lí lịch cá nhân...Nói cách
khác, đó là khả năng bằng hành vi cá nhân của mình thực hiện
các quyền và nghĩa vụ trong quản lý hành chính Nhà nước và được
Nhà nước thừa nhận.
Ðối
với các chủ thể cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, hoặc cá
nhân có thẩm quyền hành chính nhà nước nhưng tham gia vào quan
hệ pháp luật hành chính cụ thể không với tư cách ấy thì vẫn
là chủ thể của quản lý và có năng lực pháp luật hành chính tương
ứng như các chủ thể của quản lý trong quan hệ pháp luật hành
chính tư.
c)
Mục đích của việc phân chia quan hệ pháp luật hành chính "công"
và "tư"
-
Nhận ra được sự khác nhau của chủ thể và khách thể của quan
hệ pháp luật hành chính, từ đó có phương pháp điều chỉnh
hợp lý hơn.
+
Hành chính công: mệnh lệnh phục tùng theo thể thức quản lý hành
chính.
+
Hành chính tư: quyết định của cơ quan hành chính nhà nước
phải bảo đảm hợp pháp và hợp lý, thực sự đáp ứng nhu cầu
của người dân.
-
Thấy rõ được phạm vi điều chỉnh của luật hành chính ở
tầm rộng, nhận ra bản chất các mối quan hệ pháp luật có
nguồn gốc hoặc có khả năng được điều chỉnh, hoặc quan hệ
trực tiếp với quan hệ pháp luật hành chính.
Ví
dụ: Luật đất đai là "ngành luật quản lý nhà nước về đất
đai", tức là quan hệ pháp luật hành chính ở phương diện
quản lý nhà nước.
-
Tăng cường sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản lý nhà
nước phù hợp theo từng lĩnh vực. Ðặc biệt là sự tham gia
trực tiếp vào việc xây dựng những qui định trong quan hệ pháp
luật hành chính tư ở địa phương mình.
Ví
dụ: Ðồ án qui hoạch
+ Trước khi qui hoạch (dự thảo đồ án)
+ Sau khi qui hoạch (khiếu nại, khiếu kiện nếu ảnh hưởng
đến quyền lợi)
-
Khẳng định mục đích chính của quản lý nhà nước là hướng
tới nhân dân, với vai trò là "công bộc" của nhân dân, cơ
quan hành chính nhà nước có trách nhiệm phải phục vụ, đáp
ứng những nhu cầu và quyền lợi hợp pháp của công dân.
-
Cải cách hành chính: "cắt khúc" quan hệ pháp luật hành
chính theo từng đoạn, xem thủ tục nào còn rườm rà, khâu nào còn
chưa hợp lý để có sự cải cách thích hợp, góp phần vào việc
cải cách chung "toàn khâu" thể chế hành chính:
+
Thủ tục quan hệ pháp luật hành chính công: Trước hết phải
gọn, đồng bộ.
+
Thủ tục của quan hệ pháp luật hành chính tư: Trước hết phải
nhanh chóng, "phục vụ" và không gây phiền hà cho nhân dân.
Thực hiện "một cửa một dấu" là một ví dụ.
Tuy nhiên, mọi sự phân chia đều là tương đối bởi vì 2
loại quan hệ pháp luật này đều gắn bó và hỗ trợ cho nhau: không
chú ý quan hệ pháp luật hành chính công thì bộ máy hành chính không
thực hiện tốt, không chú ý
quan hệ pháp luật hành chính tư thì mất đi mục đích cao nhất
của quan hệ pháp luật hành chính là phục vụ cho nhân dân. Nói tóm
tại, chúng có mối liên hệ không thể tách rời bởi vì cùng là
quan hệ pháp luật hành chính, chúng thể hiện và phục vụ cho
quan hệ chấp hành điều hành.
------------------------------------------------------------------------
CÂU HỎI
1.
Qui phạm pháp luật hành chính và hương ước trong thôn bản, làng
xã có giống nhau hay không? Hãy so sánh chúng?
2.
Nói "Qui phạm pháp luật hành chính chỉ được ban hành bởi cơ
quan hành chính nhà nước" là đúng hay sai? Tại sao?
3.
Hãy nêu mục đích, ý nghĩa của việc phân chia quan hệ pháp luật
hành chính công và quan hệ pháp luật hành chính tư?
4.
Phân biệt khách thể và đối tượng trong quan hệ pháp luật hành
chính?